La cuestión de si la gobernanza de la Unión Europea (UE) carece de legitimidad democrática se ha debatido desde la época de la Comunidad Económica Europea a finales de la década de 1970. Esto condujo en parte a la creación de un Parlamento Europeo electo en 1979 y se le otorgó el poder de aprobar o rechazar la legislación de la UE . Desde entonces, el uso del término se ha ampliado para describir problemas más nuevos que enfrenta la Unión Europea. La participación de votantes en las elecciones al Parlamento Europeo cayó consecutivamente en cada elección desde la primera en 1979 hasta 2014 , cuando alcanzó un mínimo del 42,54% antes de finalmente aumentar en 2019.. La cifra de participación de 2014 es más baja que la de cualquier elección nacional en los 27 países de la Unión Europea , donde la participación en las elecciones nacionales promedia el 68% en toda la UE. [1]
Las opiniones difieren en cuanto a si la UE tiene un déficit democrático [2] o cómo debería remediarse si existe. [3] [4] Los proeuropeos (es decir, los que están a favor de la UE) argumentan que la Unión Europea debería reformar sus instituciones para hacerlas más responsables , [5] mientras que los euroescépticos argumentan que la UE debería reducir sus poderes y, a menudo, hacer campaña para retirada de la UE .
Uso y significado del término
Se cita que la frase "déficit democrático" fue utilizada por primera vez en 1977 por los Jóvenes Federalistas Europeos en su Manifiesto [6], que fue redactado por Richard Corbett . En 1979 fue utilizado por David Marquand en referencia a la entonces Comunidad Económica Europea , precursora de la Unión Europea . Sostuvo que el Parlamento Europeo (entonces la Asamblea) sufría de un déficit democrático ya que no fue elegido directamente por los ciudadanos de la Comunidad. [7] 'Déficit democrático', en relación con la Unión Europea, se refiere a una falta de accesibilidad percibida para el ciudadano común, o la falta de representación del ciudadano común, y la falta de responsabilidad de las instituciones de la Unión Europea. [8] [9]
Carácter constitucional del déficit democrático
En la Unión Europea, hay dos fuentes de legitimidad democrática: el Parlamento Europeo, elegido por los electorados de los distintos países de la UE; y el Consejo de la Unión Europea (el "Consejo de Ministros"), junto con el Consejo Europeo (de jefes de gobiernos nacionales), que representan a los pueblos de los estados individuales. La Comisión Europea (la rama ejecutiva de la Unión) es nombrada por los dos órganos que actúan conjuntamente. La legitimidad democrática dentro de la UE se puede comparar con la legitimidad dual prevista en un sistema de gobierno federal , como los Estados Unidos , donde hay dos fuentes independientes de legitimidad democrática, la Cámara de Representantes y el Senado , y, para convertirse en ley, las decisiones. debe ser aprobado tanto por una institución que represente al pueblo en su conjunto como por un organismo separado que represente a los pueblos de los estados individuales. [10]
El Tribunal Constitucional alemán se refirió a un "déficit democrático estructural" inherente a la construcción de la Unión Europea. [3] Encontró que los procesos de toma de decisiones en la UE seguían siendo en gran parte los de una organización internacional, que normalmente se basaría en el principio de igualdad de los estados y que el principio de igualdad de los estados y el principio de igualdad de los ciudadanos no se puede conciliar en un Staatenverbund . [3] En otras palabras, en una unión o confederación supranacional (que no es un estado federal) existe el problema de cómo conciliar el principio de igualdad entre los estados nacionales, que se aplica a las organizaciones internacionales (intergubernamentales) , y el principio de igualdad entre los ciudadanos, que se aplica dentro de los estados . [4] Un informe de 2014 de la British Electoral Reform Society escribió que "[e] sta estructura institucional única dificulta la aplicación de los estándares democráticos habituales sin cambios significativos de énfasis. Ciertamente, los principios de representatividad, rendición de cuentas y compromiso democrático son vitales , pero la protección de los derechos de las minorías es quizás especialmente importante. La UE es un régimen político que, al menos en un sentido, está compuesto enteramente por minorías ". [11]
Comisión Europea
Una afirmación de ilegitimidad democrática se centra en el papel de la Comisión Europea en la iniciación de la legislación. Esta crítica, a su vez, ha sido criticada, utilizando comparaciones con la situación en los gobiernos nacionales donde pocos proyectos de ley de los diputados se debaten y "menos del 15% se adoptan con éxito en cualquier forma", mientras que las propuestas del gobierno "generalmente pasan sin ser sustanciales o sustantivas". enmiendas de la legislatura ". [12] La Comisión se restablece cada cinco años. Los miembros individuales de la Comisión entrante son nombrados por los gobiernos nacionales y la Comisión propuesta es ( o no ) aprobada conjunta y solidariamente por el Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo. [13] Si el Parlamento aprueba un voto de censura, la Comisión debe dimitir. [14] Esta moción de censura se presentó ocho veces, pero nunca se aprobó. [15] En 1999, una moción de censura inicial contra la Comisión Santer fue rechazada, a la espera de los resultados de una investigación. Cuando se publicaron los resultados de la investigación, la Comisión Santer dimitió, anticipándose a una segunda moción de censura que se esperaba que fuera aprobada por una amplia mayoría. [dieciséis]
En un intento por fortalecer la legitimidad democrática, el Tratado de Lisboa disponía que el nombramiento del presidente de la Comisión Europea debería "tener en cuenta" el resultado de las elecciones parlamentarias europeas, interpretadas por los grupos parlamentarios más grandes en el sentido de que el Consejo Europeo debería nominar al candidato ( Spitzenkandidat ) propuesto por el grupo parlamentario dominante. Sin embargo, esto también ha sido criticado desde el punto de vista de la legitimidad democrática con el argumento de que la Unión Europea no es un país y la Comisión Europea no es un gobierno, además de tener un papel semi-judicial que le obliga a actuar como " árbitro "o" policía "en lugar de un actor partidista. El temor es que un presidente de la Comisión "semi-electo" sea "demasiado partidista para retener la confianza de los líderes nacionales; demasiado impotente para ganarse la lealtad de los ciudadanos". Esto también se ve como un problema posiblemente insoluble resultante de la naturaleza dual de la Unión Europea, en parte una organización internacional y en parte una federación. [17]
La Sociedad de Reforma Electoral observó pruebas de encuestas de Alemania que mostraban que el apoyo a la CDU / CSU ( grupo del PPE ) antes de las elecciones al Parlamento Europeo de 2014 era mayor que el apoyo a los socialdemócratas ( grupo S&D ) y que había poca diferencia entre su apoyo en las encuestas de opinión para las elecciones nacionales y al Parlamento Europeo. Esto fue a pesar de otra encuesta que mostró que el candidato del S&D, Martin Schulz, era más popular entre los votantes alemanes que el candidato del PPE, Jean-Claude Juncker . Concluyeron que "esto no sugiere que la mayoría de los votantes alemanes estén tratando la contienda como una oportunidad para elegir un presidente de la Comisión". Sin embargo, recomendaron que el modelo de candidato se mantenga con "un conjunto de reglas más claras para futuras elecciones". [11]
Parlamento Europeo
La principal afirmación de la ilegitimidad democrática se centra en que el Parlamento Europeo carece de poder para determinar la dirección de la legislación de la UE, y que la Comisión Europea es "la única institución facultada para iniciar legislación" y tiene un "casi monopolio de la iniciativa legislativa" según fuentes de la UE. . [18] [19] [a]
El artículo 225, creado en el Tratado de Lisboa , buscaba poner fin a esta controversia dando al Parlamento un medio para solicitar propuestas a la Comisión, pero esto no impone ninguna obligación a la Comisión y no es legalmente vinculante, y la Comisión solo necesita "informar al Parlamento Europeo de las razones" para rechazar una propuesta legislativa. [19]
Las críticas a este supuesto déficit han sido contrarrestadas por una serie de politólogos, que han comparado los sistemas de gobernanza de la Unión Europea con el de los Estados Unidos y han afirmado que la supuesta naturaleza impotente o disfuncional del Parlamento Europeo es ahora un " mito". [12] Se argumenta que existen importantes diferencias con los parlamentos nacionales europeos, como el papel de los comités, la votación bipartidista , los partidos políticos descentralizados, la división entre el ejecutivo y el legislativo y la ausencia de la división entre el gobierno y la oposición. Todos estos rasgos se consideran signos de debilidad o falta de responsabilidad, pero como estos mismos rasgos se encuentran en la Cámara de Representantes de EE. UU. En mayor o menor medida, el Parlamento Europeo se compara más apropiadamente con la Cámara de Representantes de EE. UU. [12] En ese sentido, ahora es un parlamento poderoso, ya que no está controlado por una "mayoría gobernante": las mayorías deben construirse de nuevo para cada tema de la legislación mediante la explicación, la persuasión y la negociación.
La iniciativa legislativa en la UE recae casi en su totalidad en la Comisión, mientras que en los estados miembros es compartida entre el parlamento y el ejecutivo. Sin embargo, en los parlamentos nacionales menos del 15% de las iniciativas legislativas de miembros individuales del parlamento se convierten en ley de cualquier forma cuando no cuentan con el respaldo del ejecutivo, mientras que la mayoría de las propuestas del ejecutivo se aprueban sin enmiendas importantes en el parlamento. El Parlamento Europeo, por su parte, solo puede proponer enmiendas, pero estas propuestas tienen éxito en más del 80% de los casos, e incluso en propuestas controvertidas, la tasa de éxito es de casi el 30%. [12]
En 2003, el eurodiputado liberal demócrata ( ALDE ) Chris Davies dijo que tenía mucha más influencia como miembro del Parlamento Europeo que como diputado de la oposición en la Cámara de los Comunes . "Aquí comencé a tener impacto desde el primer día", "Y no ha pasado un mes desde que las palabras que presenté no terminaron en la legislación". [22]
Elecciones europeas
La baja participación en las elecciones europeas ha sido citada como un debilitamiento de la legitimidad democrática del Parlamento Europeo: la BBC comentó que en Gran Bretaña se emitieron muchos más votos en las elecciones del reality show Big Brother que en las elecciones al Parlamento Europeo de 1999. Por otro lado, el Presidente del Parlamento Europeo [el ' Portavoz '] comparó la participación del Parlamento Europeo con las elecciones presidenciales en los Estados Unidos:
De hecho, las cifras que se comparan, la participación electoral en el Parlamento Europeo de 1999 (49,51%) [25] y la participación electoral presidencial estadounidense de 1996 (49%) [26] son solo marginalmente diferentes, y la participación electoral estadounidense de 1996 fue la participación más baja en los EE. UU. desde 1924 (cuando fue del 48,9%). La participación en las elecciones europeas procedió a disminuir en todas las elecciones posteriores hasta 2014, cuando alcanzó un mínimo del 42,54%. [27] En 2019, más del 50 por ciento de los ciudadanos de la UE votaron en las elecciones al Parlamento Europeo, la mayor participación electoral desde 1994. [28]
Según Matej Avbelj (Director del Instituto de Derecho en Ljubljana, Eslovenia), el déficit democrático de la UE puede verse como un componente formal (que probablemente se remedia) pero también un componente social resultante de la baja aceptación de la UE por parte de la gente. como lo demuestra la baja participación de votantes. [29]
Los comentaristas legales como Schmidt y Follesdal argumentan que la Unión Europea carece de políticas que los ciudadanos individuales comprendan. Esto surge del desconocimiento de los partidos políticos y se ve reforzado por la falta de votos en las elecciones de la Unión Europea.
Otros, como Pat Cox, han opinado que "la participación en Europa (1999) fue mayor que en las últimas elecciones presidenciales de Estados Unidos, y no escucho a la gente cuestionar la legitimidad de la presidencia de Estados Unidos". [22]
Consejo de la Unión Europea
La votación en el Consejo (de los Ministros pertinentes) suele realizarse por mayoría cualificada y, a veces, se requiere la unanimidad. Esto significa que, para la gran mayoría de la legislación de la UE, el gobierno nacional correspondiente generalmente ha votado a favor en el Consejo. Por poner un ejemplo, hasta septiembre de 2006, de las 86 leyes aprobadas ese año, el Gobierno del Reino Unido había votado a favor de la legislación en 84 ocasiones, se había abstenido de votar dos veces y nunca había votado en contra. [30]
Desarrollo de la legitimidad democrática y la transparencia
Con el tiempo, se han introducido una serie de cambios constitucionales que han tenido como objetivo aumentar la legitimidad democrática:
- El Tratado de Maastricht introducido
- el estado de ciudadanía de la UE, que otorga a los ciudadanos de la UE el derecho a votar y presentarse a las elecciones al Parlamento Europeo y a las elecciones municipales en su país de residencia, independientemente de su nacionalidad (sujeto a la edad y las calificaciones de residencia). [31]
- el procedimiento legislativo conocido como "procedimiento de codecisión", que otorga al Parlamento Europeo elegido por sufragio directo el derecho de "codecisión" de la legislación en pie de igualdad con el Consejo de la Unión Europea. [31]
- El Tratado de Lisboa , que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, introdujo
- un título de tratado separado que confirme que el funcionamiento de la UE se basará en la democracia representativa y otorgará a los ciudadanos de la UE representación directa a través del Parlamento Europeo e indirecta a través de los gobiernos nacionales a través del Consejo de la Unión Europea [32]
- el establecimiento del procedimiento de codecisión como procedimiento legislativo estándar ("ordinario") [32]
- un aumento significativo de los poderes del Parlamento Europeo [32]
- el derecho de cualquier ciudadano o residente de la UE a presentar una petición al Parlamento Europeo "sobre cualquier asunto que pertenezca al ámbito de actividad de la Unión y que le afecte directamente" [artículo 227 del TFUE]. [33]
- hacer públicas las reuniones del Consejo cuando haya un debate general y cuando se vote una propuesta de acto legislativo. Estos debates se pueden ver [34] en tiempo real en Internet. [35]
- reforzar el papel de los parlamentos nacionales en la legislación de la UE. [36]
- dando pleno efecto jurídico a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea , proclamada solemnemente por el Parlamento Europeo , el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea en el año 2000 [37].
Según un estudio de 2019, el empoderamiento del PE no siempre conduce a un mayor apoyo público, y "una mayor mejora del apoyo público solo se puede lograr en la dimensión institucional que implica poder de propuesta". [38]
Notas
- ^ Esto no es inusual: en la mayoría de los sistemas parlamentarios, el ejecutivo tiene un "casi monopolio sobre la iniciativa legislativa". En Westminster, por ejemplo, el único canal disponible para que los parlamentarios inicien la legislación es a través del proyecto de ley de miembros privados (que se vence fácilmente si se les priva de tiempo, [20] [21] por lo que solo es adecuado para proyectos de ley menores o no controvertidos, aunque fue ocasionalmente utilizado por el gobierno en la década de 1960 como un mecanismo para la legislación entre partidos. Ver proyectos de ley de miembros privados en el Parlamento del Reino Unido ).
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El alcance de la libertad de acción de la Unión ha aumentado de manera constante y considerable, sobre todo por el Tratado de Lisboa, de modo que, mientras tanto, en algunos campos de la política, la Unión Europea tiene una forma que corresponde a la de un estado federal, es decir, es análoga a el de un estado. Por el contrario, los procedimientos internos de toma de decisiones y nombramiento siguen estando predominantemente comprometidos con el modelo de una organización internacional, es decir, son análogos al derecho internacional; como antes, la estructura de la Unión Europea sigue esencialmente el principio de igualdad de los estados. [. . .] Debido a este déficit democrático estructural, que no puede resolverse en un Staatenverbund, nuevos pasos de integración que vayan más allá del statu quo pueden no socavar ni el poder político de acción de los Estados ni el principio de atribución. Los pueblos de los Estados miembros son los titulares del poder constituyente. [. . .] La identidad constitucional es un elemento irrenunciable de la autodeterminación democrática de un pueblo.
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Uno de los desafíos más difíciles ha sido reconciliar las dos caras de la igualdad: la igualdad de los estados frente a la igualdad de los ciudadanos. En una organización internacional [. . .] el principio de igualdad de los estados normalmente prevalecería. Sin embargo, la Unión tiene una naturaleza diferente, ya que se ha convertido en una "Unión supranacional" de pleno derecho, una forma de gobierno sui generis . Pero en la medida en que dicha política se base en la voluntad de sus ciudadanos y esté constituida por ellos, los principios democráticos requieren que todos los ciudadanos tengan los mismos derechos.
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El déficit democrático es un concepto invocado principalmente en el argumento de que la Unión Europea y sus diversos órganos adolecen de una falta de democracia y parecen inaccesibles para el ciudadano de a pie por la complejidad de su funcionamiento. La opinión es que la estructura institucional comunitaria está dominada por una institución que combina poderes legislativos y gubernamentales (el Consejo de la Unión Europea) y una institución que carece de legitimidad democrática (la Comisión Europea).
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