Este artículo trata sobre el declive del efecto de Glass-Steagall: legislación, límites y lagunas.
La Ley Glass-Steagall fue parte de la Ley Bancaria de 1933 . Impuso restricciones a las actividades que podían realizar los bancos comerciales y los bancos de inversión (u otras firmas de valores). Separaba efectivamente esas actividades, por lo que los dos tipos de negocios no podían mezclarse, a fin de proteger el dinero del consumidor del uso especulativo. La Ley Bancaria de 1935 aclaró y modificó Glass-Steagall.
Con el tiempo, las empresas privadas y sus reguladores encontraron formas novedosas de debilitar las barreras previstas en la legislación. Finalmente, las protecciones se volvieron muy débiles.
Desde sus inicios, hubo muchos economistas, empresarios y políticos que no encontraron productivas las restricciones y quisieron eliminarlas por completo. Tomó alrededor de 66 años, pero la legislación finalmente fue derogada por completo. Las crisis financieras posteriores han dado lugar a intentos de reactivar la legislación e incluso hacerla más fuerte de lo previsto originalmente.
Desarrollos de Glass – Steagall desde 1935 hasta 1991
Los bancos comerciales se retiraron de los deprimidos mercados de valores de principios de la década de 1930 incluso antes de que entraran en vigor las prohibiciones de Glass-Steagall sobre la suscripción y negociación de valores. [1] Sin embargo, esas prohibiciones fueron controvertidas. Un estudio de 1934 sobre la suscripción de valores por afiliados de bancos comerciales en la década de 1920 encontró que dicha suscripción no era mejor que la suscripción por empresas que no estaban afiliadas a bancos. Ese estudio cuestionó a los críticos de Glass-Steagall que sugirieron que los mercados de valores se habían visto perjudicados al prohibir la participación de los bancos comerciales. [2] Un estudio de 1942 también encontró que la suscripción de afiliados de bancos comerciales no era mejor (o peor) que la suscripción de afiliados no bancarios, pero concluyó que esto significaba que era un "mito" que los afiliados de valores de bancos comerciales se habían aprovechado de los clientes bancarios para vender "valores sin valor . " [3]
El esfuerzo de "revocación" del senador Glass
En 1935, el senador Glass intentó derogar la prohibición Glass-Steagall de que los bancos comerciales suscribieran valores corporativos. Glass declaró que Glass-Steagall había dañado indebidamente los mercados de valores al prohibir la suscripción de valores corporativos por parte de los bancos comerciales. [4] La primera versión aprobada por el Senado de la Ley Bancaria de 1935 incluyó la revisión de Glass a la Sección 16 de la Ley Glass-Steagall para permitir la suscripción bancaria de valores corporativos sujetos a limitaciones y regulaciones. [5]
El presidente Roosevelt se opuso a esta revisión de la Sección 16 y escribió a Glass que "los viejos abusos volverían si se restableciera la suscripción de cualquier forma, manera o forma". En el comité de la conferencia que concilió las diferencias entre la Cámara y el Senado aprobaron versiones de la Ley Bancaria de 1935, se eliminó el lenguaje de Glass que enmienda la Sección 16. [6]
Interpretaciones Glass-Steagall del Contralor Saxon
El designado por el presidente John F. Kennedy como Contralor de la Moneda , James J. Saxon , fue el siguiente funcionario público en desafiar seriamente las prohibiciones de Glass-Steagall. Como regulador de los bancos nacionales, Saxon estaba preocupado por la posición competitiva de los bancos comerciales. En 1950, los bancos comerciales poseían el 52% de los activos de las instituciones financieras estadounidenses. Para 1960, esa proporción había disminuido al 38%. Saxon quería ampliar los poderes de los bancos nacionales. [7]
En 1963, la Oficina del Contralor de la Moneda (OCC), dirigida por los sajones, emitió un reglamento que permitía a los bancos nacionales ofrecer a los clientes minoristas "cuentas combinadas" con acciones ordinarias y otros valores. [8] Esto equivalía a permitir a los bancos ofrecer fondos mutuos a clientes minoristas. [9] Saxon también emitió fallos en los que los bancos nacionales podían suscribir bonos de ingresos municipales. [10] Los tribunales dictaminaron que ambas acciones violaron Glass – Steagall. [11]
Al rechazar las ventas bancarias de cuentas que funcionaban como fondos mutuos, la Corte Suprema explicó en Investment Company Institute v. Camp que habría dado "deferencia" a la sentencia de la OCC si la OCC hubiera explicado cómo tales ventas podrían evitar los conflictos de intereses y Otros "peligros sutiles" que Glass-Steagall buscaba prevenir y que podían surgir cuando un banco ofrecía un producto de valores a sus clientes minoristas. [12] Posteriormente, los tribunales aplicaron este aspecto de la sentencia Camp para mantener las interpretaciones de Glass-Steagall por parte de los reguladores bancarios federales. [13] Como en el caso Camp , estas interpretaciones de los reguladores bancarios fueron cuestionadas habitualmente por la industria de fondos mutuos a través del Investment Company Institute o la industria de valores a través de la Securities Industry Association, ya que buscaban evitar la competencia de los bancos comerciales. [14]
Desarrollos de 1966 a 1980
Aumento de las presiones competitivas para los bancos comerciales
Los límites de la Regulación Q sobre las tasas de interés para depósitos a plazo en bancos comerciales, autorizados por la Ley Bancaria de 1933, entraron en vigencia por primera vez en 1966 cuando las tasas de interés del mercado excedieron esos límites. [15] Esto produjo la primera de varias "crisis crediticias" a fines de la década de 1960 y durante toda la de 1970, cuando los depositantes retiraron fondos de los bancos para reinvertir a tasas de interés de mercado más altas. [16] Cuando esta "desintermediación" limitó la capacidad de los bancos para satisfacer las solicitudes de préstamos de todos sus clientes corporativos, algunos bancos comerciales ayudaron a sus "mejores clientes" a establecer programas para obtener préstamos directamente de los "mercados de capital" mediante la emisión de papel comercial. [17] Con el tiempo, los bancos comerciales se quedaron cada vez más con una calidad crediticia más baja o con prestatarios corporativos más especulativos que no podían pedir prestado directamente a los " mercados de capital ". [18]
Con el tiempo, incluso las empresas de menor calidad crediticia y (indirectamente a través de la " titulización ") los consumidores pudieron obtener préstamos de los mercados de capital, ya que las mejoras en la tecnología de la información y las comunicaciones permitieron a los inversores evaluar e invertir en una gama más amplia de prestatarios. [19] Los bancos comenzaron a financiar hipotecas residenciales mediante la titulización a fines de la década de 1970. [20] Durante el decenio de 1980, los bancos y otros prestamistas utilizaron las titulizaciones para proporcionar financiación en los " mercados de capital " para una amplia gama de activos que anteriormente habían sido financiados mediante préstamos bancarios. [21] Al perder "su condición preeminente como intermediarios expertos para la recopilación, procesamiento y análisis de información relacionada con extensiones de crédito", los bancos fueron cada vez más "ignorados" como "depositantes" tradicionales invertidos en valores que reemplazaban a los préstamos bancarios. [22]
En 1977, Merrill Lynch introdujo una "cuenta de administración de efectivo" que permitía a los clientes de corretaje emitir cheques sobre los fondos mantenidos en una cuenta del mercado monetario o extraídos de una " línea de crédito " proporcionada por Merrill. [23] La Comisión de Bolsa y Valores (SEC) había dictaminado que los fondos del mercado monetario podían "reembolsar" las acciones de los inversores a un "valor liquidativo" estable de 1 dólar a pesar de las fluctuaciones diarias en el valor de los títulos en poder de los fondos. Esto permitió que los fondos del mercado monetario se convirtieran en "casi dinero" a medida que los "inversores" escribían cheques ("órdenes de rescate") en estas cuentas de la misma forma que los "depositantes" escribían cheques en las cuentas corrientes tradicionales proporcionadas por los bancos comerciales. [24]
También en la década de 1970, los ahorros y préstamos, que no estaban restringidos por Glass-Steagall excepto en la Sección 21, [25] se les permitió ofrecer " cuentas de orden negociable de retiro " (cuentas NOW). Al igual que con las cuentas del mercado monetario, estas cuentas funcionaban de manera muy similar a las cuentas corrientes al permitir que un depositante ordenara pagos desde una "cuenta de ahorros". [26]
Helen Garten concluyó que la "regulación tradicional" de los bancos comerciales establecida por la Ley Bancaria de 1933, incluida Glass-Steagall, fracasó cuando las empresas no bancarias y los "mercados de capital" pudieron reemplazar los préstamos y depósitos bancarios, reduciendo así la rentabilidad de banca comercial. [27] Richard Vietor estuvo de acuerdo en que la regulación bancaria tradicional no podía proteger a los bancos comerciales de la competencia no bancaria. Sin embargo, señaló que la inestabilidad económica y financiera significativa comenzó a mediados de la década de 1960. Esto desaceleró el crecimiento económico y el ahorro, lo que redujo la demanda y la oferta de crédito; también indujo innovaciones financieras que socavaron a los bancos comerciales. [28]
Hyman Minsky estuvo de acuerdo en que la inestabilidad financiera había regresado en 1966 y solo se había visto restringida en los siguientes 15 años a través de "restricciones crediticias" diseñadas por la Junta de la Reserva Federal para combatir la inflación seguidas de rescates de los precios de los activos como " prestamistas de última instancia " que produjeron una nueva inflación. Minsky describió períodos cada vez más agravados de inflación seguidos de desempleo a medida que se repitió el ciclo de rescates seguido de contracciones crediticias. [16] Minsky, sin embargo, apoyó la regulación bancaria tradicional [29] y abogó por controles adicionales de las finanzas para "promover organizaciones más pequeñas y simples, más orientadas hacia la financiación directa". [30] Escribiendo desde una " perspectiva neokeynesiana " similar , Jan Kregel concluyó que, después de la Segunda Guerra Mundial, las compañías financieras no reguladas, apoyadas por acciones regulatorias, desarrollaron medios para proporcionar productos bancarios ("liquidez y acomodación crediticia") más más barato que los bancos comerciales a través de los "mercados de capital". [31] Kregel argumentó que esto llevó a los reguladores bancarios a eliminar las restricciones Glass-Steagall para permitir a los bancos "duplicar estas estructuras" utilizando los mercados de capital "hasta que prácticamente no hubiera diferencia en las actividades de los bancos comerciales y de inversión asegurados por la FDIC". [32]
El Contralor Saxon había temido por la viabilidad competitiva de los bancos comerciales a principios de la década de 1960. [7] La evolución de los "mercados de capital" en la década de 1970 aumentó la vulnerabilidad de los bancos comerciales a los competidores no bancarios. Como se describe a continuación, esta competencia aumentaría en la década de 1980. [33]
Desarrollos regulatorios y legislativos limitados
En 1967, el Senado aprobó el primero de varios proyectos de ley aprobados por el Senado que habrían revisado la Sección 16 de Glass-Steagall para permitir que los bancos suscriban bonos de ingresos municipales. [34] En 1974, la OCC autorizó a los bancos nacionales a proporcionar "servicios de inversión automática", lo que permitió a los clientes bancarios autorizar retiros regulares de una cuenta de depósito para comprar valores identificados. [35] En 1977, el personal de la Junta de la Reserva Federal concluyó que Glass-Steagall permitía a los bancos colocar de forma privada papel comercial. En 1978 Bankers Trust comenzó a realizar este tipo de colocaciones. [36] Como se describe a continuación, en 1978, la OCC autorizó a un banco nacional a colocar en forma privada valores emitidos para vender hipotecas residenciales en una titulización [37]
Los bancos comerciales, sin embargo, se sintieron frustrados por las continuas restricciones impuestas por Glass-Steagall y otras leyes bancarias. [38] Después de que muchas de las decisiones del Contralor Saxon que otorgaban mayores poderes a los bancos nacionales habían sido impugnadas o anuladas por los tribunales, las empresas de banca comercial habían podido expandir sus actividades no relacionadas con valores a través de la "sociedad de cartera de un banco". [39] Dado que la Ley de sociedades de cartera de bancos solo limitaba las actividades no bancarias de las empresas que eran propietarias de dos o más bancos comerciales, las "sociedades de cartera de un banco" podían poseer intereses en cualquier tipo de empresa que no fueran las sociedades de valores cubiertas por el artículo 20 de Glass-Steagall. El "vacío legal" de la Ley de sociedades de cartera de bancos se cerró con una enmienda de 1970 para aplicar la Ley a cualquier empresa que fuera propietaria de un banco comercial. [40] El deseo continuo de la firma de banca comercial de tener mayores poderes recibió apoyo cuando Ronald Reagan se convirtió en presidente y nombró reguladores bancarios que compartían una "actitud hacia la desregulación de la industria financiera". [41]
Desarrollos de la administración Reagan
"Lagunas" de los bancos estatales no miembros y de los bancos no bancarios
En 1982, bajo la presidencia de William Isaac , la FDIC emitió una "declaración de política" de que los bancos no miembros de la Reserva Federal autorizados por el estado podían establecer subsidiarias para suscribir y negociar valores. También en 1982, la OCC, bajo la dirección del Contralor C. Todd Conover , aprobó que la compañía de fondos mutuos Dreyfus Corporation y el minorista Sears establecieran subsidiarias de "bancos no bancarios" que no estaban cubiertas por la Ley de Sociedades Anónimas Bancarias. La Junta de la Reserva Federal, dirigida por el presidente Paul Volcker , pidió al Congreso que anulara las acciones de la FDIC y la OCC a través de una nueva legislación. [42]
La acción de la FDIC confirmó que Glass-Steagall no restringió las afiliaciones entre un banco estatal no miembro del Sistema de la Reserva Federal y firmas de valores, incluso cuando el banco estaba asegurado por la FDIC. [43] Las leyes estatales difieren en la forma en que regulan las afiliaciones entre bancos y empresas de valores. [44] En la década de 1970, los bancos extranjeros se habían aprovechado de esto para establecer sucursales en los estados que permitían tales afiliaciones. [45] Aunque la Ley de Bancos Internacionales de 1978 incorporó a Glass-Steagall las sucursales estadounidenses de bancos extranjeros recién establecidos, los bancos extranjeros con sucursales estadounidenses existentes fueron "protegidos" y se les permitió retener sus inversiones existentes. A través de este "vacío legal", Credit Suisse pudo poseer una participación mayoritaria en First Boston , una de las principales empresas de valores de EE. UU. [46]
Después de la acción de la FDIC, a los comentaristas les preocupaba que los grandes bancos comerciales abandonaran el Sistema de la Reserva Federal (después de convertirse en un estatuto estatal si fueran bancos nacionales) para liberarse de las restricciones de afiliación Glass-Steagall, ya que los grandes bancos comerciales presionaron a los estados para permitir actividades bancarias de banca de inversión. [47]
La acción de la OCC se basó en una "laguna jurídica" en la Ley de Sociedades Anónimas Bancarias (BHCA) que significaba que una empresa solo se convertía en una "sociedad de cartera bancaria" supervisada por la Junta de la Reserva Federal si poseía un "banco" que concedía "préstamos comerciales" ( es decir, préstamos a empresas) y proporcionó "depósitos a la vista" (es decir, cuentas corrientes). Se podría establecer un "banco no bancario" para proporcionar cuentas corrientes (pero no préstamos comerciales) o préstamos comerciales (pero no cuentas corrientes). La empresa propietaria del banco no bancario no sería un holding bancario limitado a actividades "estrechamente relacionadas con la banca". Esto permitió a Sears , GE y otras empresas comerciales poseer "bancos no bancarios". [48]
Las restricciones de afiliación de Glass – Steagall se aplicaban si el banco no bancario era un banco nacional o era miembro del Sistema de la Reserva Federal. El permiso de la OCC para que Dreyfus fuera propietario de un "banco no bancario" autorizado a nivel nacional se basó en la conclusión de la OCC de que Dreyfus, como compañía de fondos mutuos, obtenía solo una pequeña cantidad de sus ingresos mediante la suscripción y distribución de acciones en fondos mutuos. Otras dos firmas de valores, J. & W. Seligman & Co. y Prudential-Bache , establecieron bancos no miembros del Sistema de la Reserva Federal autorizados por el estado para evitar las restricciones de Glass-Steagall sobre las afiliaciones entre los bancos miembros y las firmas de valores. [49]
Respuesta legislativa
Aunque Paul Volcker y la Junta de la Reserva Federal buscaron una legislación que anule las acciones de la FDIC y la OCC, acordaron que las filiales bancarias deberían tener poderes de valores más amplios. Apoyaron un proyecto de ley patrocinado por el presidente del Comité Bancario del Senado, Jake Garn (R-UT), que habría enmendado la Sección 20 de Glass-Steagall para cubrir a todos los bancos asegurados por la FDIC y permitir que los bancos afiliados suscriban y negocien fondos mutuos, bonos de ingresos municipales, papel y valores respaldados por hipotecas. El 13 de septiembre de 1984, el Senado aprobó el proyecto de ley Garn en una votación de 89 a 5, pero la Cámara controlada por los demócratas no actuó sobre el proyecto. [50]
En 1987, sin embargo, el Senado (con una nueva mayoría del Partido Demócrata) se unió a la Cámara para aprobar la Ley de Banca de Igualdad Competitiva de 1987 (CEBA). Aunque principalmente se ocupó de la crisis de ahorros y préstamos , CEBA también estableció una moratoria hasta el 1 de marzo de 1988 sobre las acciones del regulador bancario para aprobar actividades de valores bancarias o afiliadas, aplicó las restricciones de afiliación de las Secciones 20 y 32 de Glass-Steagall a todos los bancos asegurados por la FDIC durante la moratoria, y eliminó el vacío legal de los "bancos no bancarios" para los nuevos bancos asegurados por la FDIC (ya sea que aceptaran depósitos a la vista o hicieran préstamos comerciales), excepto las empresas de préstamos industriales. Los "bancos no bancarios" existentes, sin embargo, fueron "protegidos por derechos adquiridos" para que pudieran continuar operando sin estar sujetos a las restricciones de la BHCA. [51]
La CEBA tenía la intención de dar tiempo al Congreso (en lugar de a los reguladores bancarios) para revisar y resolver los problemas de Glass-Steagall de las actividades de valores bancarios. El senador William Proxmire (D-WI), el nuevo presidente del Comité Bancario del Senado, abordó este tema en 1987. [52]
Debate internacional sobre competitividad
Wolfgang Reinicke sostiene que la "derogación" de Glass-Steagall obtuvo un apoyo inesperado del Congreso en 1987 porque los grandes bancos argumentaron con éxito que Glass-Steagall impedía que los bancos estadounidenses compitieran internacionalmente. [53] Con el argumento cambiado de preservar la rentabilidad de los grandes bancos comerciales a preservar la "competitividad" de los bancos estadounidenses (y de la economía estadounidense), el senador Proxmire revirtió su anterior oposición a la reforma Glass-Steagall. [54] Proxmire patrocinó un proyecto de ley que habría derogado las secciones 20 y 32 de Glass-Steagall y reemplazado esas prohibiciones con un sistema para regular (y limitar la cantidad) de las actividades de valores de las filiales bancarias. [55] Declaró a Glass-Steagall como un "dinosaurio proteccionista". [56]
Para 1985, los bancos comerciales otorgaron el 26% de los préstamos a corto plazo a las grandes empresas en comparación con el 59% en 1974. Si bien los bancos citaron esas estadísticas para ilustrar el "declive de la banca comercial", Reinicke sostiene que el factor más influyente en el Congreso que favorece la derogación de Glass-Steagall " “Fue el declive de los bancos estadounidenses en los rankings internacionales. En 1960, seis de los diez bancos más grandes tenían su sede en EE. UU., En 1980 solo dos bancos con sede en EE. UU. Estaban entre los diez primeros y en 1989 ninguno estaba entre los veinticinco primeros. [33]
A finales de la década de 1980, el Reino Unido y Canadá pusieron fin a sus históricas separaciones de banca comercial y de inversión. [57] Los críticos de Glass-Steagall observaron con desdén que sólo la legislación japonesa impuesta por los estadounidenses durante la ocupación de Japón impidió que Estados Unidos estuviera solo en la separación de las dos actividades. [58]
Como se señaló anteriormente, incluso en los Estados Unidos diecisiete bancos extranjeros estaban libres de esta restricción Glass-Steagall porque habían establecido sucursales autorizadas por el estado antes de que la Ley Bancaria Internacional de 1978 incorporara las sucursales estadounidenses de bancos extranjeros recién establecidos bajo Glass-Steagall. [46] De manera similar, debido a que los principales países extranjeros no separaron la banca de inversión y la banca comercial, los bancos comerciales estadounidenses podían suscribir y negociar valores a través de sucursales fuera de los Estados Unidos. Paul Volcker estuvo de acuerdo en que, "en términos generales", no tenía sentido que los bancos comerciales estadounidenses pudieran suscribir valores en Europa pero no en Estados Unidos. [59]
1987 estado del debate Glass-Steagall
A lo largo de las décadas de 1980 y 1990, los académicos publicaron estudios que argumentaban que la suscripción de afiliados de bancos comerciales durante la década de 1920 no era peor, o mejor, que la suscripción de firmas de valores no afiliadas a bancos y que los bancos comerciales fueron fortalecidos, no perjudicados, por afiliados de valores. [60] De manera más general, los investigadores atacaron la idea de que las "empresas de servicios financieros integrados" habían jugado un papel en la creación de la Gran Depresión o el colapso del sistema bancario estadounidense en la década de 1930. [61] Si era "discutible" si Glass-Steagall estaba justificado en la década de 1930, era más fácil argumentar que Glass-Steagall no tenía ningún propósito legítimo cuando la distinción entre actividades de banca comercial y de inversión se había desdibujado por la "evolución del mercado" desde la década de 1960. [62]
Junto con el "vacío legal" de los "bancos no bancarios" de las limitaciones de la BHCA, en la década de 1980 el "vacío legal" de "ahorro unitario" se hizo prominente como un medio para que las firmas comerciales y de valores proporcionen productos bancarios (o "casi bancarios"). [63] La Ley de sociedades de cartera de ahorros y préstamos (SLHCA) permitía a cualquier empresa poseer un único préstamo y ahorro. Solo las empresas que poseían dos o más ahorros y préstamos estaban limitadas a negocios relacionados con el ahorro. [64] Ya en 1973, First Chicago Bank había identificado a Sears como su verdadero competidor. [65] El director ejecutivo de Citicorp , Walter Wriston, llegó a la misma conclusión a finales de la década de 1970. [66] Para 1982, utilizando las "lagunas" de "ahorro unitario" y "bancos no bancarios", Sears había creado la "Red financiera de Sears", que combinaba cuentas "Super NOW" y préstamos hipotecarios a través de una gran empresa de ahorro y préstamo con sede en California , la tarjeta Discover emitida por un "banco no bancario" como tarjeta de crédito, corretaje de valores a través de Dean Witter Reynolds , seguro de vivienda y automóvil a través de Allstate , y corretaje de bienes raíces a través de Coldwell Banker . [67] En 1984, sin embargo, Walter Wriston concluyó que "el banco del futuro ya existe, y se llama Merrill Lynch ". [68] En 1986, cuando las principales sociedades de cartera de bancos amenazaron con dejar de operar bancos comerciales para obtener las "ventajas competitivas" de las que disfrutaban Sears y Merrill Lynch, el presidente de la FDIC, William Seidman, advirtió que podría crear "caos". [69]
En un "resumen temático" de 1987, el Servicio de Investigación del Congreso (CRS) resumió "algunos de" los principales argumentos
para conservar Glass – Steagall como:
- Los conflictos de interés caracterizan el otorgamiento de crédito (préstamos) y el uso del crédito (inversión) por parte de la misma entidad, lo que derivó en abusos que originaron la Ley.
- Las instituciones depositarias poseen un enorme poder financiero, en virtud de su control del dinero de otras personas; su alcance debe limitarse para garantizar la solidez y la competencia en el mercado de fondos, ya sean préstamos o inversiones.
- Las actividades de valores pueden ser riesgosas y provocar enormes pérdidas. Tales pérdidas podrían amenazar la integridad de los depósitos. A su vez, el Gobierno asegura los depósitos y se le podría exigir que pague grandes sumas si las instituciones de depósito se derrumbaran como resultado de las pérdidas de valores.
- Se supone que las instituciones de depósito se administran para limitar el riesgo. Por lo tanto, sus administradores pueden no estar condicionados a operar con prudencia en negocios de valores más especulativos. Un ejemplo es el colapso de los fideicomisos de inversión inmobiliaria patrocinados por sociedades de cartera de bancos hace una década.
y contra la conservación de Glass – Steagall como:
- Las instituciones de depósito operan ahora en mercados financieros "desregulados" en los que las distinciones entre préstamos, valores y depósitos no están bien trazadas. Están perdiendo cuotas de mercado frente a las firmas de valores que no están tan estrictamente reguladas y ante las instituciones financieras extranjeras que operan sin mucha restricción de la ley.
- Los conflictos de intereses pueden prevenirse haciendo cumplir la legislación en su contra y separando las funciones crediticias y crediticias mediante la formación de subsidiarias de firmas financieras claramente separadas.
- Las actividades de valores que buscan las instituciones de depósito son de bajo riesgo por su propia naturaleza y reducirían el riesgo total de las organizaciones que las ofrecen, mediante la diversificación.
- En gran parte del resto del mundo, las instituciones de depósito operan simultáneamente y con éxito en los mercados bancarios y de valores. Las lecciones aprendidas de su experiencia se pueden aplicar a nuestra estructura y regulación financiera nacional. [70]
Como reflejo de la importancia del argumento de la "competitividad internacional", un informe de CRS separado indicó que los bancos estaban "perdiendo cuotas históricas de mercado de sus principales actividades frente a competidores nacionales y extranjeros que están menos restringidos". [71]
Por separado, la Oficina de Contabilidad General (GAO) presentó a un subcomité de la Cámara un informe en el que se revisan los beneficios y riesgos de la "derogación de Glass-Steagall". El informe recomendó un "enfoque por fases" utilizando una "estructura organizativa de la sociedad de cartera" si el Congreso optaba por la "derogación". Al señalar que Glass-Steagall "ya se había erosionado y es probable que la erosión continúe en el futuro", explicó la GAO, "abordar la cuestión de la derogación de Glass-Steagall representa una oportunidad para abordar de manera sistemática y racional los cambios en la estructura regulatoria y legal que son necesarios para abordar mejor las realidades del mercado ". La GAO advirtió que la falta de acción del Congreso era "potencialmente peligrosa" al permitir una "continuación de la integración desigual de las actividades bancarias comerciales y de inversión". [72]
Mientras el Congreso examinaba la Ley de modernización financiera de Proxmire en 1988, la Comisión de las Comunidades Europeas propuso una "Segunda Directiva bancaria" [73] que entró en vigor a principios de 1993 y preveía la combinación de la banca comercial y de inversión en todo el ámbito económico europeo. Comunidad . [74] Mientras que la legislación estadounidense buscaba aislar a los bancos de las actividades de valores, la Segunda Directiva representaba la conclusión de la Unión Europea de que las actividades de valores diversificaron el riesgo bancario, fortaleciendo los beneficios y la estabilidad de los bancos. [75]
El Senado aprobó la Ley de Modernización Financiera Proxmire de 1988 en una votación de 94-2. La Cámara no aprobó un proyecto de ley similar, en gran parte debido a la oposición del Representante John Dingell (D-MI), presidente del Comité de Energía y Comercio de la Cámara. [76]
Afiliados de la Sección 20
En abril de 1987, la Junta de la Reserva Federal había aprobado que las sociedades de cartera bancaria Bankers Trust , Citicorp y JP Morgan & Co. establecieran filiales ("filiales de la Sección 20") para suscribir y negociar valores respaldados por hipotecas residenciales , bonos de ingresos municipales y papel comercial . La Sección 20 de Glass – Steagall prohibía que un banco se afiliara a una empresa "principalmente dedicada" a la suscripción y negociación de valores. La Junta decidió que esto significaba que la Sección 20 permitía a un banco afiliado obtener el 5% de sus ingresos de la suscripción y negociación de este tipo de valores que no eran "valores elegibles para el banco", sujetos a varias restricciones, incluidos los "cortafuegos" para separar un banco comercial. de su filial de la Sección 20. [77] Tres meses más tarde, la Junta agregó "valores respaldados por activos" respaldados por conjuntos de cuentas de tarjetas de crédito u otros "activos de financiación al consumo" a la lista de "valores no elegibles para el banco" que una filial de la Sección 20 podría suscribir. Las sociedades de cartera de los bancos, no los bancos comerciales directamente, eran propietarias de estas filiales de la Sección 20. [78]
En 1978, la Junta de la Reserva Federal había autorizado a las sociedades de cartera de bancos a establecer filiales de valores que suscribieran y negociaran con valores gubernamentales y otros valores elegibles por los bancos. [79] El presidente de la Junta de la Reserva Federal, Paul Volcker, apoyó al Congreso enmendar Glass-Steagall para permitir que dichas afiliadas suscriban y negocien una cantidad limitada de valores no elegibles por el banco, pero no valores corporativos. [80] En 1987, Volcker señaló específicamente (y aprobó el resultado) que esto significaría que sólo los bancos con grandes actividades de valores gubernamentales podrían tener filiales que suscribieran y negociaran un volumen significativo de "valores no elegibles para bancos". [81] Una filial de la Sección 20 con un gran volumen de ingresos relacionados con valores gubernamentales podría obtener una cantidad significativa de ingresos "no elegibles para el banco" sin que más del 5% de sus ingresos totales provengan de actividades no elegibles para los bancos. [82] Sin embargo, Volcker no estuvo de acuerdo con que la Junta tuviera autoridad para permitir esto sin una enmienda a la Ley Glass-Steagall. Citando esa preocupación, Volcker y el gobernador de la Junta de la Reserva Federal, Wayne Angell, discreparon de las órdenes de afiliados de la Sección 20. [83]
El senador Proxmire criticó las órdenes de afiliación de la Sección 20 de la Junta de la Reserva Federal por desafiar el control del Congreso sobre Glass-Steagall. Las órdenes de la Junta significaron que Glass-Steagall no impidió que los bancos comerciales se afiliaran a firmas de valores que suscribieran y negociaran con "valores no elegibles para el banco", siempre que la actividad se "ejecutara en una subsidiaria separada y de monto limitado". [84]
Después de que la Ley de Modernización Financiera Proxmire de 1988 no se convirtiera en ley, el Senador Proxmire y un grupo de miembros demócratas del Comité Bancario de la Cámara de Representantes (incluido el futuro miembro de rango del Comité John LaFalce (D-NY) y el futuro presidente del Comité Barney Frank (D-MA) ) escribió a la Junta de la Reserva Federal recomendando que amplíe los poderes de suscripción de las afiliadas de la Sección 20. [85] Expresando sentimientos que el Representante James A. Leach (R-IA) repitió en 1996, [86] Proxmire declaró que "el Congreso no ha hecho el trabajo" y "[ahora] es hora de que intervenga la Fed". [87]
Siguiendo la carta del Senador Proxmire, en 1989 la Junta de la Reserva Federal aprobó que las filiales de la Sección 20 suscribieran valores de deuda corporativa y aumentó del 5% al 10% el porcentaje de sus ingresos que una filial de la Sección 20 podría obtener de actividades "no elegibles para los bancos". En 1990, la Junta aprobó la suscripción de acciones corporativas de JP Morgan & Co. Con las ramas de banca comercial (JP Morgan & Co.) y de inversión ( Morgan Stanley ) de la antigua "Casa de Morgan" suscribiendo bonos corporativos y acciones, Wolfgang Reinicke concluyó que la orden de la Junta de la Reserva Federal significaba que ambas empresas ahora competían en "una sola mercado financiero que ofrece productos de banca comercial y de inversión ", que" Glass-Steagall buscó descartar ". Reinicke describió esto como "derogación de facto de Glass-Steagall". [88]
No fue necesaria ninguna orden de la Junta de la Reserva Federal para que Morgan Stanley ingresara en ese "mercado financiero único". Glass – Steagall sólo prohibía a los bancos de inversión tomar depósitos, no otorgar préstamos comerciales, y la prohibición de tomar depósitos había "sido eludida por el desarrollo de equivalentes de depósitos", como el fondo del mercado monetario. [89] Glass – Steagall tampoco impidió que los bancos de inversión se afiliaran a bancos no bancarios [48] o de ahorro y préstamos. [64] [90] Citando esta "desigualdad" competitiva, antes de que la Junta de la Reserva Federal aprobara las filiales de la Sección 20, cuatro grandes empresas bancarias que finalmente recibieron las aprobaciones de filiales de la Sección 20 (Chase, JP Morgan, Citicorp y Bankers Trust) habían amenazado renunciar a sus estatutos bancarios si no se les otorgan mayores poderes sobre valores. [91] Tras la aprobación de las filiales de la Sección 20 por parte de la Junta de la Reserva Federal, un comentarista concluyó que el "muro" de Glass-Steagall entre la banca comercial y "el negocio de valores e inversiones" era "poroso" para los bancos comerciales y "inexistente para los banqueros de inversión y otros entidades no bancarias ". [92]
Junta de la Reserva Federal dirigida por Greenspan
Alan Greenspan había reemplazado a Paul Volcker como presidente de la Junta de la Reserva Federal cuando Proxmire envió su carta de 1988 recomendando que la Junta de la Reserva Federal ampliara los poderes de suscripción de las afiliadas de la Sección 20. Greenspan testificó ante el Congreso en diciembre de 1987 que la Junta de la Reserva Federal apoyó la derogación de Glass-Steagall. [93] Aunque Paul Volcker "había cambiado su posición" sobre la reforma Glass-Steagall "considerablemente" durante la década de 1980, todavía era "considerado un conservador entre los miembros de la junta". Con Greenspan como presidente, la Junta de la Reserva Federal "habló con una sola voz" al unirse a la FDIC y la OCC para pedir la derogación de Glass-Steagall. [94]
En 1987, la "derogación" de Glass-Steagall había llegado a significar la derogación de las secciones 20 y 32. La Junta de la Reserva Federal apoyó la "derogación" de Glass-Steagall "en la medida en que impide que las sociedades de cartera de bancos estén afiliadas a empresas dedicadas a la suscripción y negociación de valores. ocupaciones." [95] La Junta no propuso la derogación de las secciones 16 o 21 de Glass Steagall. Las sociedades de cartera de bancos, a través de filiales capitalizadas por separado, y no los propios bancos comerciales directamente, ejercerían las nuevas facultades sobre valores. [96]
Los bancos y las sociedades de cartera de bancos ya habían obtenido importantes aprobaciones regulatorias para las actividades de valores antes de que Paul Volcker se retirara como presidente de la Junta de la Reserva Federal el 11 de agosto de 1987. [97] Aparte de las autorizaciones de la Junta para las filiales de la Sección 20 y para las colocaciones privadas de bancos comerciales papel, en 1987 los reguladores bancarios federales habían autorizado a los bancos o sus afiliados a (1) patrocinar empresas de inversión de capital fijo , [98] (2) patrocinar fondos mutuos vendidos a clientes en cuentas de jubilación individuales , [99] (3) proporcionar a los clientes un servicio completo corretaje (es decir, asesoramiento y corretaje), [100] y (4) vender activos bancarios a través de "titulizaciones". [101]
En 1982, E. Gerald Corrigan , presidente del Banco de la Reserva Federal de Minneapolis y colaborador cercano de Volcker, publicó un influyente ensayo titulado "¿Son los bancos especiales?" donde argumentó que los bancos deberían estar sujetos a restricciones especiales sobre afiliaciones porque disfrutan de beneficios especiales (por ejemplo, seguro de depósitos y facilidades de préstamo del Banco de la Reserva Federal) y tienen responsabilidades especiales (por ejemplo, operar el sistema de pagos e influir en la oferta monetaria). El ensayo rechazó el argumento de que es "inútil e innecesario" distinguir entre los diversos tipos de empresas en la "industria de servicios financieros". [102]
Si bien el testimonio de Paul Volcker en enero de 1984 ante el Congreso repitió que los bancos son "especiales" en el desempeño de "un papel único y crítico en el sistema financiero y la economía", todavía testificó en apoyo de las filiales bancarias que suscriben valores distintos de los bonos corporativos. [80] En su Informe Anual de 1986, la Junta de la Reserva Federal dirigida por Volcker recomendó que el Congreso permitiera que las sociedades de cartera de bancos suscribieran bonos de ingresos municipales, valores respaldados por hipotecas, papeles comerciales y fondos mutuos y que el Congreso "realizara audiencias u otros estudios en el área de suscripción corporativa ". [103] Como se describió anteriormente, en la década de 1930 los defensores de Glass-Steagall habían alegado que la suscripción de bonos corporativos por filiales bancarias creaba "conflictos de intereses". [104]
A principios de 1987, E. Gerald Corrigan, entonces presidente del Banco de la Reserva Federal de Nueva York , recomendó una "revisión" legislativa para permitir "sociedades financieras" que proporcionarían "a tiempo" servicios bancarios, de valores y de seguros (según lo autorizado por el GLBA 12 años después). [105] En 1990, Corrigan testificó ante el Congreso que rechazaba el "statu quo" y recomendó permitir a los bancos entrar en el "negocio de valores" a través de sociedades de cartera de servicios financieros. [106]
En 1991 Paul Volcker testificó ante el Congreso en apoyo de la propuesta de la Administración Bush de derogar las Secciones 20 y 32 de Glass-Steagall. [107] Volcker rechazó la propuesta de la Administración Bush de permitir afiliaciones entre bancos y firmas comerciales (es decir, firmas no financieras) y agregó que la legislación para otorgar a los bancos mayores poderes de seguros "podría posponerse para una fecha posterior". [108]
1991 Acción del Congreso y "cortafuegos"
Paul Volcker dio su testimonio de 1991 cuando el Congreso consideró la derogación de las secciones 20 y 32 de Glass-Steagall como parte de una propuesta más amplia de la Administración Bush para reformar la regulación financiera. [109] En reacción a los "desarrollos del mercado" y las decisiones regulatorias y judiciales que habían "homogeneizado" la banca comercial y de inversión, el Representante Edward J. Markey (D-MA) había escrito un artículo de 1990 argumentando "El Congreso debe enmendar Glass-Steagall". [110] Como presidente de un subcomité del Comité de Comercio y Energía de la Cámara de Representantes , Markey se había unido al presidente del comité, Dingell, para oponerse a la Ley de Modernización Financiera Proxmire de 1988. En 1990, sin embargo, Markey declaró que Glass-Steagall había "perdido gran parte de su eficacia" a través de desarrollos de mercado, regulatorios y judiciales que eran "equivalentes a una derogación incremental y mal coordinada" de Glass-Steagall. Para corregir esta "falta de armonía", Markey propuso reemplazar las "prohibiciones" de Glass-Steagall por "regulación". [111] Después de que el Comité Bancario de la Cámara aprobó un proyecto de ley que deroga las Secciones 20 y 32 de Glass-Steagall, el Representante Dingell nuevamente detuvo la acción de la Cámara. Llegó a un acuerdo con el presidente del Comité Bancario, Henry B. González (D-TX), para insertar en el proyecto de ley "cortafuegos" que, según los bancos, evitarían la competencia real entre bancos y firmas de valores. [112] La industria bancaria se opuso firmemente al proyecto de ley en esa forma, y la Cámara lo rechazó. El debate de la Cámara reveló que el Congreso podría acordar la derogación de las Secciones 20 y 32 mientras está dividido sobre cómo deberían regularse las afiliaciones bancarias con las firmas de valores. [113]
Desarrollos de productos bancarios de los años ochenta y noventa
A lo largo de las décadas de 1980 y 1990, mientras el Congreso consideraba la posibilidad de "derogar" Glass-Steagall, los bancos comerciales y sus afiliados participaron en actividades que los comentaristas más tarde vincularon con la crisis financiera de 2007-2008 . [114]
Titulización, CDO y crédito "subprime"
En 1978, Bank of America emitió el primer valor respaldado por hipotecas residenciales que titulizaba hipotecas residenciales no garantizadas por una empresa patrocinada por el gobierno ("RMBS de marca privada"). [20] También en 1978, la OCC aprobó un banco nacional, como el Bank of America, que emitía certificados de transferencia que representaban intereses en hipotecas residenciales y distribuía dichos valores respaldados por hipotecas a inversores en una colocación privada . [37] En 1987, la OCC dictaminó que Security Pacific Bank podía "vender" activos a través de "titulizaciones" que transfirieran "flujos de efectivo" de esos activos a los inversores y también distribuir en una oferta pública registrada los valores respaldados por hipotecas residenciales emitidos en la titulización. . [115] Esto permitió a los bancos comerciales adquirir activos para la "venta" mediante titulizaciones en el marco de lo que más tarde se denominó el modelo bancario de "origen para distribuir". [116]
La OCC dictaminó que el poder de un banco nacional para vender sus activos significaba que un banco nacional podía vender un conjunto de activos en una titulización, e incluso distribuir los valores que representaban la venta, como parte del "negocio de la banca". [117] Esto significaba que los bancos nacionales podían suscribir y distribuir valores que representan tales ventas, aunque Glass-Steagall prohibiría generalmente que un banco nacional suscriba o distribuya valores no gubernamentales (es decir, valores no "elegibles para el banco"). [118] Los tribunales federales confirmaron la aprobación de la OCC de las actividades de titulización de Security Pacific, y la Corte Suprema se negó en 1990 a revisar una decisión del Segundo Circuito de 1989 que sustentaba la acción de la OCC. Al argumentar que la "derogación" de Glass-Steagall por parte de la GLBA no jugó ningún papel en la crisis financiera de 2007-2008, Melanie Fein señala que los tribunales habían confirmado en 1990 el poder de los bancos para bursatilizar sus activos bajo Glass-Steagall. [119]
El Segundo Circuito declaró que los bancos habían estado titulizando sus activos durante "diez años" antes de que la OCC aprobara la titulización de Security Pacific en 1987. [120] Como se señaló anteriormente, la OCC había aprobado dicha actividad en 1978. [37] Jan Kregel sostiene que la interpretación de la OCC de los "poderes secundarios" de los bancos nacionales "finalmente destripó a Glass-Steagall". [82]
Con frecuencia se acredita al Continental Illinois Bank con la emisión de la primera obligación de deuda garantizada (CDO) cuando, en 1987, emitió valores que representan intereses en un grupo de "préstamos apalancados". [121]
A fines de la década de 1980, Citibank se había convertido en un importante proveedor de hipotecas y tarjetas de crédito "subprime". [122] Arthur Wilmarth argumentó que la capacidad de titulizar esos créditos alentaba a los bancos a otorgar más créditos "subprime". [123] Wilmarth informó que durante el decenio de 1990 los préstamos con tarjeta de crédito aumentaron a un ritmo más rápido para los hogares de ingresos más bajos que para los hogares de ingresos más altos y que el volumen de préstamos hipotecarios de alto riesgo se cuadruplicó entre 1993 y 1999, antes de que la GLBA entrara en vigor en 2000. [124] En 1995, Wilmarth señaló que los prestamistas hipotecarios de los bancos comerciales se diferenciaban de los prestamistas no bancarios en retener "una parte significativa de sus préstamos hipotecarios" en lugar de titulizar toda la exposición. [125] Wilmarth también compartió la preocupación del regulador bancario de que los bancos comerciales vendieran sus "mejores activos" en titulizaciones y retuvieran sus activos más riesgosos. [126]
Conductos ABCP y SIV
A principios de la década de 1980, los bancos comerciales establecieron conductos de papel comercial respaldados por activos (conductos ABCP) para financiar las cuentas por cobrar de los clientes corporativos. El conducto ABCP compró cuentas por cobrar del cliente del banco y emitió papel comercial respaldado por activos para financiar esa compra. El banco "asesorando" al conducto ABCP proporcionó compromisos de préstamo y "mejoras crediticias" que respaldaron el reembolso del papel comercial. Debido a que el conducto ABCP era propiedad de un tercero no relacionado con el banco, no era una filial del banco. [127] A través de los conductos de la ABCP, los bancos podían obtener "ingresos por comisiones" y satisfacer las "necesidades de crédito de los clientes" sin "la necesidad de mantener la cantidad de capital que se requeriría si los préstamos se concedieran directamente" a esos clientes. [128]
A fines de la década de 1980, Citibank había establecido conductos ABCP para comprar valores. Dichos conductos se conocieron como vehículos de inversión estructurados (SIV). [129] La oportunidad de " arbitraje " del SIV consistía en ganar la diferencia entre los intereses devengados por los valores que compró y los intereses que pagó por la ABCP y otros valores que emitió para financiar esas compras. [130]
Derivados OTC, incluidos los swaps de incumplimiento crediticio
A principios de la década de 1980, los bancos comerciales comenzaron a realizar " swaps " de tipos de interés y cambio de divisas con sus clientes. Este mercado de " derivados de venta libre " creció drásticamente durante los años ochenta y noventa. [131]
En 1996, la OCC emitió "directrices" para el uso por parte de los bancos nacionales de " credit default swaps " y otros " derivados crediticios ". Los bancos suscribieron "swaps de incumplimiento crediticio" para protegerse contra incumplimientos de préstamos. Posteriormente, los bancos suscribieron dichos swaps para protegerse contra incumplimientos de valores. Los bancos actuaron tanto como "distribuidores" al proporcionar dicha protección (o "exposición" especulativa) a los clientes como "coberturistas" o "especuladores" para cubrir (o crear) sus propias exposiciones a tales riesgos. [132]
Los bancos comerciales se convirtieron en los mayores distribuidores de swaps y otros derivados extrabursátiles. Los reguladores bancarios dictaminaron que los swaps (incluidos los credit default swaps) eran parte del "negocio de la banca", no "valores" según la Ley Glass-Steagall. [133]
Los bancos comerciales suscribieron swaps que reproducían parte o la totalidad de la economía de los valores reales. Los reguladores finalmente dictaminaron que los bancos podrían incluso comprar y vender valores de renta variable para "cubrir" esta actividad. [133] Jan Kregel sostiene que la aprobación por parte de la OCC de las actividades de derivados bancarios bajo los "poderes secundarios" de los bancos constituyó una "reversión completa de la intención original de impedir que los bancos negocien con valores por cuenta propia". [82]
Desarrollos de Glass-Steagall desde 1995 hasta la Ley Gramm-Leach-Bliley
Soporte de Leach y Rubin para la "revocación" de Glass-Steagall; necesidad de abordar las "realidades del mercado"
El 4 de enero de 1995, el nuevo presidente del Comité Bancario de la Cámara, el representante James A. Leach (R-IA), presentó un proyecto de ley para derogar las secciones 20 y 32 de Glass-Steagall. [134] Después de ser confirmado como secretario del Tesoro , Robert Rubin anunció el 28 de febrero de 1995 que la administración Clinton apoyaba la derogación de Glass-Steagall. [135] Repitiendo temas de la década de 1980, Leach afirmó que Glass-Steagall estaba "fuera de sintonía con la realidad" [136] y Rubin argumentó que "es hora de que las leyes reflejen los cambios en el sistema financiero mundial". [135]
Leach y Rubin expresaron una opinión ampliamente compartida de que Glass-Steagall era "obsoleto" o "desactualizado". [137] Como se describió anteriormente, el senador Proxmire [56] y el representante Markey [111] (a pesar de su apoyo desde hace mucho tiempo a Glass-Steagall) habían expresado anteriormente la misma conclusión. Con su reputación de ser "conservador" en las actividades bancarias ampliadas, [94] el ex presidente de la Junta de la Reserva Federal, Paul Volcker, siguió siendo un comentarista influyente sobre las propuestas legislativas para permitir tales actividades. [138] Volcker siguió testificando ante el Congreso en oposición a permitir que los bancos se afilien con empresas comerciales ya favor de derogar las secciones 20 y 32 de Glass-Steagall como parte de la "racionalización" de la participación de los bancos en los mercados de valores. [139] Apoyando los argumentos de Leach y Rubin, Volcker testificó que la inacción del Congreso había obligado a los reguladores bancarios y los tribunales a ponerse al día con los desarrollos del mercado "a veces estirando las interpretaciones establecidas de la ley más allá del reconocimiento". [140] En 1997, Volcker testificó que esto significaba que "la separación de Glass-Steagall de la banca comercial y de inversión ahora casi ha desaparecido" y que esta "adaptación y adaptación ha sido necesaria y deseable". [141] Sin embargo, afirmó que el "enfoque ad hoc" había creado "resultados desiguales" que generaban "disputas casi interminables en los tribunales" y una "posición cada vez más ventajosa desde el punto de vista competitivo" para "algunos sectores de la industria de servicios financieros y en particular instituciones ". [141] Similar a la GAO en 1988 [72] y el Representante Markey en 1990 [111] Volcker pidió que el Congreso "proporcione un liderazgo claro y decisivo que refleje no alegatos parroquiales sino el interés nacional". [141]
Como reflejo de los desarrollos regulatorios que señaló Volcker, las industrias de banca comercial y de inversión revirtieron en gran medida sus posiciones tradicionales de Glass-Steagall. A lo largo de la década de 1990 (y particularmente en 1996), las firmas de banca comercial se contentaron con la situación regulatoria que describió Volcker. Temían que la legislación de "modernización financiera" pudiera traer un cambio no deseado. [142] Las empresas de valores llegaron a considerar Glass – Steagall más como una barrera para expandir sus propias actividades bancarias comerciales que como una protección frente a la competencia de los bancos comerciales. La industria de valores se convirtió en defensora de la "modernización financiera" que abriría una "vía de doble vía" para que las firmas de valores ingresen a la banca comercial. [143]
Estado de los argumentos de la década de 1980
Si bien la necesidad de crear un marco legal para las actividades de valores bancarios existentes se convirtió en un tema dominante para la legislación de "modernización financiera" respaldada por Leach, Rubin, Volcker y otros, después de que la GLBA derogó las secciones 20 y 32 de Glass-Steagall en 1999, los comentaristas identificó cuatro argumentos principales para la derogación: (1) mayores economías de escala y alcance, (2) menor riesgo a través de la diversificación de actividades, (3) mayor conveniencia y menor costo para los consumidores, y (4) mayor capacidad de las empresas financieras estadounidenses para competir con firmas extranjeras. [144]
En 1995, sin embargo, algunas de estas preocupaciones (que habían sido identificadas por el Servicio de Investigación del Congreso en 1987 [70] ) parecían menos importantes. A medida que los bancos japoneses declinaban y los bancos con sede en Estados Unidos eran más rentables, la "competitividad internacional" no parecía ser un problema urgente. [145] Las clasificaciones internacionales de los bancos por tamaño también parecían menos importantes cuando, como señaló más tarde Alan Greenspan, "la investigación de la Reserva Federal no había podido encontrar economías de escala en la banca más allá de un tamaño modesto". [146] Aún así, los defensores de la "modernización financiera" continuaron apuntando a la combinación de banca comercial y de inversión en casi todos los demás países como un argumento a favor de la "modernización", incluida la "derogación" de Glass-Steagall. [147]
De manera similar, el fracaso de Sears Financial Network y otros "supermercados financieros" no bancarios que parecían amenazar a los bancos comerciales en la década de 1980 socavó el argumento de que los conglomerados financieros serían más eficientes que las firmas financieras "especializadas". [148] Los críticos cuestionaron los "beneficios de la diversificación" de combinar las actividades de banca comercial y de inversión. Algunos cuestionaron si la mayor variabilidad de los rendimientos en la banca de inversión estabilizaría a las empresas de banca comercial a través de una "correlación negativa" (es decir, desaceleraciones cíclicas en la banca comercial y de inversión que se producen en diferentes momentos) o, en cambio, aumentaría la probabilidad de que la empresa bancaria en general fracase. [149] [150] Otros preguntaron si los beneficios teóricos de tener una "cartera de inversiones" pasiva que combinara la banca comercial y la banca de inversión se perderían en la gestión de la combinación real de esas actividades. [151] Los críticos también argumentaron que las empresas de banca comercial y de inversión especializadas y altamente competitivas eran más eficientes en los mercados mundiales competitivos. [152]
A partir de finales de la década de 1980, John H. Boyd, miembro del personal del Banco de la Reserva Federal de Minneapolis , cuestionó constantemente el valor del tamaño y la diversificación de productos en la banca. [149] [153] En 1999, mientras el Congreso estaba considerando una legislación que se convertiría en la GLBA, publicó un ensayo en el que argumentó que el "riesgo moral" creado por el seguro de depósitos , consideraciones de demasiado grande para fallar (TBTF) y otro apoyo gubernamental para la banca debería resolverse antes de que las empresas de banca comercial puedan recibir poderes de "banca universal". [154] Aunque el ensayo de Boyd de 1999 estaba dirigido a la "banca universal" que permitía a los bancos comerciales poseer participaciones en el capital social de empresas no financieras (es decir, "empresas comerciales"), el ensayo se interpretó de manera más amplia en el sentido de que "ampliar los poderes bancarios, al permitir, por ejemplo, que las empresas no bancarias se afilien a los bancos, antes de emprender reformas que limitan la cobertura similar al TBTF para los acreedores bancarios no asegurados es poner el 'carro delante del caballo' ". [155]
A pesar de estos argumentos, los defensores de la "modernización financiera" predijeron que los consumidores y las empresas disfrutarían de ahorros de costos y una mayor comodidad al recibir servicios financieros de "empresas de servicios financieros" integrados. [156]
Después de que la GLBA derogó las Secciones 20 y 32, los comentaristas también señalaron la importancia de los ataques académicos sobre las justificaciones históricas de Glass-Steagall como apoyo a los esfuerzos de derogación. [157] A lo largo de la década de 1990, los académicos continuaron produciendo estudios empíricos que concluyeron que la suscripción de afiliados de bancos comerciales antes de Glass-Steagall no había demostrado los "conflictos de intereses" y otros defectos alegados por los defensores de Glass-Steagall. [158] A finales de la década de 1990, existía un "consenso académico notablemente amplio" de que Glass-Steagall había sido "completamente desacreditado". [159]
Aunque rechazó esta beca, Martin Mayer escribió en 1997 que desde finales de la década de 1980 había sido "claro" que continuar con las prohibiciones de Glass-Steagall solo "permitía a un puñado de grandes casas de inversión y fondos de cobertura cobrar rentas de monopolio por sus servicios sin protegiendo a las empresas estadounidenses, los inversores o los bancos ". [160] Hyman Minsky , quien disputó los beneficios de la "banca universal", escribió en 1995 un testimonio preparado para el Congreso que "la derogación de la Ley Glass-Steagall, en sí misma, no beneficiaría ni dañaría la economía de los Estados Unidos en forma significativa grado." [161] En 1974, Mayer había citado a Minsky afirmando que una comisión presidencial de 1971 (la "Comisión de caza") estaba repitiendo los errores de la historia cuando propuso relajar la Glass-Steagall y otras leyes de la década de 1930. [162]
Con comentaristas bancarios como Mayer y Minsky que ya no se oponen a la derogación de Glass-Steagall, los defensores del desarrollo comunitario y del consumidor se convirtieron en los críticos más destacados de la derogación y de la "modernización" financiera en general. Helen Garten argumentó que la regulación bancaria quedó dominada por cuestiones de "consumo", que produjeron "un mercado mayorista sofisticado y en gran parte no regulado y un mercado de consumo minorista altamente regulado". [163] En la década de 1980, el representante Fernand St. Germain (D-RI), como presidente del Comité Bancario de la Cámara, trató de vincular cualquier reforma de Glass-Steagall a los requisitos de servicios bancarios gratuitos o de costo reducido para los ancianos y los pobres. [164] Representantes demócratas y senadores hicieron llamamientos similares en la década de 1990. [165] Durante las audiencias del Congreso para considerar los diversos proyectos de ley de Leach para derogar las Secciones 20 y 32, los defensores del desarrollo comunitario y del consumidor advirtieron contra la concentración de "poder económico" que resultaría de permitir "conglomerados financieros" y argumentaron que cualquier derogación de las Secciones 20 y 32 deberían exigir mayores protecciones al consumidor, particularmente servicios al consumidor gratuitos o de bajo costo, y mayores requisitos de reinversión en la comunidad. [166] [167]
Proyecto de ley de Leach fallido de 1995; expansión de las actividades de afiliados de la Sección 20; fusión de Travelers y Citicorp
En 1995, la capacidad de los bancos para vender seguros era más controvertida que la "revocación" de Glass-Steagall. El representante Leach trató de evitar conflictos con la industria de seguros mediante la elaboración de un proyecto de ley de "modernización" limitado que derogó las secciones 20 y 32 de Glass-Steagall, pero no cambió la regulación de las actividades de seguros bancarios. [168] Los esfuerzos de Leach para separar los seguros de los poderes sobre valores fracasaron cuando el lobby de los agentes de seguros insistió en que cualquier reforma de la ley bancaria incluyera límites a las ventas bancarias de seguros. [169]
Al igual que el senador Proxmire en 1988, [87] el representante Leach respondió a la inacción de la Cámara sobre su proyecto de ley de "derogación" Glass-Steagall escribiendo a la Junta de la Reserva Federal en junio de 1996 alentándola a aumentar el límite de los ingresos no elegibles de los bancos afiliados a la Sección 20. [86] Cuando la Junta de la Reserva Federal aumentó el límite al 25 por ciento en diciembre de 1996, la Junta observó que la Asociación de la Industria de Valores (SIA) se había quejado de que esto significaría que incluso las firmas de valores más grandes de Wall Street podrían afiliarse a bancos comerciales. [170]
La predicción de la SIA demostró ser precisa dos años después, cuando la Junta de la Reserva Federal aplicó la prueba de ingresos no elegibles del banco del 25% al aprobar que Salomon Smith Barney (SSB) se convirtiera en una afiliada de Citibank mediante la fusión de Travelers y Citicorp para formar el holding bancario Citigroup . La Junta señaló que, aunque SSB era una de las firmas de valores más grandes de Estados Unidos, menos del 25% de sus ingresos era "no elegible para los bancos". [171] Citigroup solo podía seguir siendo propietario del negocio de suscripción de seguros de Travelers durante dos (o, con la aprobación del Directorio, cinco) años, a menos que se enmendara la Ley de Sociedades de Participación Bancaria (como lo fue a través de la GLBA) para permitir las afiliaciones entre bancos y suscriptores de seguros de propiedad, accidentes y vida. Sin embargo, la propiedad de Citigroup de SSB fue permitida sin ningún cambio de ley según las reglas de afiliación de la Sección 20 de la Junta de la Reserva Federal. [172]
En 2003, Charles Geisst, un partidario de Glass-Steagall, dijo a Frontline que las órdenes de la Sección 20 de la Junta de la Reserva Federal significaban que la Reserva Federal "se deshizo de la Ley Glass-Steagall". [173] El ex vicepresidente de la Junta de la Reserva Federal, Alan Blinder, estuvo de acuerdo en que la medida de 1996 que aumentaba los límites de ingresos "no elegibles para los bancos" era una "derogación tácita" de Glass-Steagall, pero argumentó que "el mercado prácticamente había derogado Glass-Steagall, de todos modos". [174]
Poco después de aprobar la fusión de Citicorp y Travelers, la Junta de la Reserva Federal anunció su intención de eliminar los 28 "cortafuegos" que requerían la separación de los afiliados de la Sección 20 de su banco afiliado y reemplazarlos por "estándares operativos" basados en ocho de los cortafuegos. . El cambio permitió a los bancos otorgar préstamos para financiar compras de valores garantizados por sus afiliadas de la Sección 20 y brindar apoyo crediticio de otro modo. [175] Esto dejó las secciones 23A de la Ley de la Reserva Federal (que se originó en la Ley Bancaria de 1933 y regulaba las extensiones de crédito entre un banco y cualquier filial no bancaria) y 23B (que requería que todas las transacciones entre un banco y sus filiales no bancarias estuvieran en "armas (términos de mercado) como las principales restricciones sobre los bancos que otorgan crédito a las filiales de la Sección 20 o valores suscritos por esas filiales. [176] Los artículos 23A y B siguieron siendo las principales restricciones impuestas a los bancos comerciales que otorgan crédito a filiales de valores o valores suscritos por dichas filiales, después de que la GLBA derogara los artículos 20 y 32 de Glass-Steagall. [177]
Novedades legislativas 1997-98: afiliaciones comerciales y Ley de reinversión comunitaria
En 1997, el representante Leach volvió a patrocinar un proyecto de ley para derogar las secciones 20 y 32 de Glass-Steagall. Al principio, la principal controversia fue si se permitirían afiliaciones limitadas entre firmas comerciales y bancos comerciales. [178] Las empresas de valores (y otras empresas de servicios financieros) se quejaron de que, a menos que pudieran mantener sus afiliaciones con empresas comerciales (lo que la Ley de sociedades de cartera de bancos prohíbe a los bancos comerciales), no podrían competir en pie de igualdad con los bancos comerciales. [179] La administración Clinton propuso que el Congreso permitiera una pequeña "canasta" de ingresos comerciales para las sociedades de cartera de bancos o que mantuviera la "laguna de ahorro unitario" que permitía a una empresa comercial poseer un solo ahorro y préstamo. [180] El representante Leach, el miembro de rango del Comité Bancario de la Cámara de Representantes Henry González (D-TX) y el ex presidente de la Junta de la Reserva Federal Paul Volcker se opusieron a tales afiliaciones comerciales. [181]
Mientras tanto, en 1997 Congressional Quarterly informó que el presidente del Comité Bancario del Senado, Al D'Amato (R-NY), rechazó la presión del Departamento del Tesoro para producir un proyecto de ley de modernización financiera porque las firmas bancarias (como Citicorp) estaban satisfechas con las ventajas competitivas que habían recibido de las acciones regulatorias. y no estaban realmente interesados en las reformas legislativas. [182] Reflejando el proceso que Paul Volcker había descrito, [141] como la legislación de reforma financiera fue considerada durante 1997 y principios de 1998, Congressional Quarterly informó cómo diferentes grupos de interés bloquearon la legislación y buscaron ventajas regulatorias. [183]
El "proyecto de ley de compromiso" que los líderes republicanos de la Cámara de Representantes intentaron llevar a votación en marzo de 1998 fue rechazado por la industria de la banca comercial por favorecer a las industrias de valores y seguros. [184] El liderazgo republicano de la Cámara de Representantes retiró el proyecto de ley en respuesta a la oposición de la industria bancaria, pero prometió traerlo de vuelta cuando el Congreso regresara del receso. [185] Los comentaristas describen el anuncio de fusión del 6 de abril de 1998 entre Travelers y Citicorp como el catalizador para que la Cámara aprobara ese proyecto de ley por un solo voto (214-213) el 13 de mayo de 1998. [186] Citicorp, que se había opuesto a la proyecto de ley en marzo, cambió su posición para apoyar el proyecto de ley junto con las pocas otras grandes firmas de banca comercial que lo habían apoyado en marzo para mejorar su capacidad para competir con "bancos extranjeros". [187]
La administración Clinton emitió una amenaza de veto para el proyecto de ley aprobado por la Cámara, en parte porque el proyecto de ley eliminaría "el derecho de larga data de las sociedades de cartera unitarias de ahorro para participar en cualquier negocio legal", pero principalmente porque el proyecto de ley requería que los bancos nacionales realizaran actividades ampliadas a través de filiales de empresas tenedoras en lugar de las "filiales operativas" bancarias autorizadas por la OCC en 1996. [188]
El 11 de septiembre de 1998, el Comité Bancario del Senado aprobó un proyecto de ley bipartidista con el apoyo unánime de los miembros demócratas que, al igual que el proyecto de ley aprobado por la Cámara, habría derogado las secciones 20 y 32 de Glass-Steagall. [189] El proyecto de ley fue bloqueado de la consideración del Senado por los dos miembros disidentes del Comité (Phil Gramm (R-TX) y Richard Shelby (R-AL)), quienes argumentaron que expandió la Ley de Reinversión Comunitaria (CRA). Cuatro senadores demócratas (Byron Dorgan (D-ND), Russell Feingold (D-WI), Barbara Mikulski (D-MD) y Paul Wellstone (D-MN)) declararon que se oponían al proyecto de ley para la derogación de las secciones 20 y 32. . [166] [190]
1999 Ley Gramm-Leach-Bliley
En 1999, los principales problemas a los que se enfrentó el nuevo proyecto de ley de Leach para derogar las Secciones 20 y 32 fueron (1) si las subsidiarias bancarias ("subsidiarias operativas") o solo las filiales no bancarias podían ejercer nuevos valores y otras facultades y (2) cómo se aplicaría la CRA a las nuevas "sociedades financieras de cartera" que tendrían poderes tan ampliados. [191] La Administración Clinton estuvo de acuerdo con el Representante Leach en apoyar "la separación continua de la banca y el comercio". [192]
El Comité Bancario del Senado aprobó en línea recta 11-9 votos un proyecto de ley (S. 900) patrocinado por el Senador Gramm que habría derogado las Secciones 20 y 32 de Glass-Steagall y que no contenía las disposiciones de la CRA en el proyecto de ley de 1998 del Comité. Los nueve senadores demócratas disidentes, junto con el líder de la minoría del Senado Thomas Daschle (D-SD), propusieron como alternativa (S. 753) el texto del proyecto de ley del Comité de 1998 con sus disposiciones de la CRA y la derogación de las Secciones 20 y 32, modificada para otorgar mayor permiso para "subsidiarias operativas" según lo solicite el Departamento del Tesoro. [193] A través de una votación partidista 54-44 el 6 de mayo de 1999 (con el senador Fritz Hollings (D-SC) proporcionando el único voto de apoyo del senador demócrata), el Senado aprobó S. 900. El día anterior, los republicanos del Senado derrotaron ( en una votación de 54 a 43) una enmienda patrocinada por los demócratas a la S. 900 que habría sustituido el texto de la S. 753 (que también prevé la derogación de las secciones 20 y 32 de Glass-Steagall). [194]
El 1 de julio de 1999, la Cámara de Representantes aprobó (en una votación bipartidista 343-86) un proyecto de ley (HR 10) que derogó las Secciones 20 y 32. La Administración Clinton emitió una declaración apoyando HR 10 porque (a diferencia del Senado aprobó S. 900) aceptó las disposiciones de CRA y subsidiarias operativas del proyecto de ley. [195]
El 13 de octubre de 1999, la Reserva Federal y el Departamento del Tesoro acordaron que las subsidiarias directas de los bancos nacionales ("subsidiarias financieras") podrían realizar actividades de valores, pero que las sociedades de cartera de bancos tendrían que participar en actividades de banca comercial, seguros y desarrollo inmobiliario. a través de filiales de la sociedad controladora, no del banco. [196] El 22 de octubre de 1999, el Senador Gramm y la Administración Clinton acordaron que una sociedad de cartera bancaria sólo podría convertirse en una "sociedad de cartera financiera" (y así disfrutar de la nueva autoridad para afiliarse a empresas de seguros y valores) si todas sus filiales bancarias hubieran al menos una calificación CRA "satisfactoria". [197]
Después de estos compromisos, un comité conjunto del Senado y la Conferencia de la Cámara informó sobre una versión final de S. 900 que fue aprobada el 4 de noviembre de 1999 por la Cámara en una votación de 362 a 57 y por el Senado en una votación de 90 a 8. . El presidente Clinton promulgó el proyecto de ley el 12 de noviembre de 1999 como Ley de Modernización Financiera Gramm-Leach-Bliley de 1999 (GLBA). [198]
La GLBA derogó las secciones 20 y 32 de la Ley Glass-Steagall, no las secciones 16 y 21. [199] La GLBA también enmendó la sección 16 para permitir que los bancos comerciales "bien capitalizados" suscriban bonos de ingresos municipales (es decir, bonos de obligación no general ), [200] como fue aprobado por primera vez por el Senado en 1967. [34] De lo contrario, las Secciones 16 y 21 permanecieron en efecto regulando las actividades directas de valores de los bancos y prohibiendo a las firmas de valores tomar depósitos. [199]
Después del 11 de marzo de 2000, las sociedades de cartera de bancos pudieron expandir sus actividades de valores y seguros convirtiéndose en "sociedades de cartera financiera". [201]
Consecuencias de la derogación
Consulte el artículo principal, Glass – Steagall: Consecuencias de la derogación , que tiene secciones para lo siguiente:
- Sección 1, Respuesta del comentarista a la derogación de las secciones 20 y 32
- Sección 2, Evolución de la industria financiera después de la derogación de las secciones 20 y 32
- Sección 3, "derogación" de Glass-Steagall y la crisis financiera
El artículo anterior también contiene información sobre la recreación propuesta o propuestas alternativas que tendrán el mismo efecto o un efecto de reinstalación parcial.
enlaces externos
- Ley Glass-Steagall de 1933
Referencias
Consulte también la lista de referencias (citas) en el artículo principal, Glass – Steagall_Act .
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