La regulación de Command and Control (CAC) encuentra un uso común en la literatura académica y más allá. En este artículo se analiza la relación entre la CAC y la política ambiental, área que demuestra la aplicación de este tipo de regulación. Sin embargo, CAC no se limita al sector ambiental y abarca una variedad de campos diferentes.
Definición
Mando y Control (CAC) Reglamento pueden definirse como “la regulación directa de una industria o actividad por la legislación que los estados lo que está permitido y lo que es ilegal”. [1] Este enfoque difiere de otras técnicas de reglamentación, por ejemplo, el uso de incentivos económicos , que con frecuencia incluye el uso de impuestos y subsidios como incentivos para el cumplimiento. [2] El 'comando' es la presentación de estándares / objetivos de calidad por parte de una autoridad gubernamental que deben cumplirse. La parte de 'control' significa las sanciones negativas que pueden resultar del incumplimiento, por ejemplo, enjuiciamiento. [2] [3]
CAC abarca una variedad de métodos. Influir en el comportamiento a través de: leyes, incentivos, amenazas, contratos y acuerdos. En CAC se percibe un problema y se desarrolla y posteriormente se implementa la solución para su control. [4]
En el caso de la política y regulación ambiental, el enfoque CAC se basa fuertemente en el uso de estándares para asegurar las mejoras en la calidad del medio ambiente. El enfoque CAC utiliza tres tipos principales de estándares. Estos son estándares ambientales, estándares de emisiones y estándares de tecnología. Aunque estos estándares se pueden usar individualmente, también es posible usar los estándares en combinación. De hecho, en la mayoría de los programas de control de la contaminación, es el caso donde se está implementando una combinación de estándares. [5]
Aunque la política ambiental tiene una larga historia, una proliferación de la formulación de políticas en esta área ocurrió en la década de 1970 y continuó hasta hoy. El enfoque de CAC dominó la política en las naciones industrializadas durante esta década porque el enfoque general fue el de las políticas correctivas en lugar de técnicas de prevención más integrales. [6] Si bien muchos ven la CAC de manera negativa, el control regulatorio directo todavía se utiliza en la política ambiental de muchos países. [6]
Ejecución y cumplimiento
Para cumplir sus objetivos, la regulación directa debe garantizar el mayor nivel de cumplimiento posible. Esto se puede lograr mediante la implementación y el cumplimiento adecuados. El incumplimiento de la regulación de la CAC presenta un serio desafío para su eficacia [3] La forma en que se aplica la CAC difiere entre países. Por ejemplo, en los EE. UU., Algunos reguladores que tienen la tarea de implementar técnicas de CAC reciben poderes para hacer reglas. Mientras que en el Reino Unido, las normas reguladoras las establecen más comúnmente los departamentos del gobierno. Esto se logra mediante la legislación tanto primaria como secundaria, que posteriormente es exigida por las burocracias reguladoras. [2] La regulación también difiere dentro de los países, en el Reino Unido el actual sistema de sanciones regulatorias posee variaciones entre poderes y prácticas entre reguladores. [7] La aplicación de la CAC a menudo implica el uso de sanciones uniformes, lo que puede hacer que las pequeñas empresas sientan las cargas de la regulación con más severidad que las empresas de mayor tamaño. [7]
Fortalezas y debilidades del enfoque
Un enfoque CAC en la política se utiliza por varias razones. Se ha propuesto que al imponer estándares fijos con la fuerza de la ley detrás de ellos, la CAC puede responder más rápidamente a las actividades que no cumplen con los estándares establecidos. [2] También tiene beneficios políticos, ya que se considera que el regulador (a menudo el gobierno) actúa con rapidez y decisión. [2]
Está lejos de ser una forma de regulación libre de problemas; en la década de 1980, en particular, la CAC fue objeto de críticas generalizadas. Un buen número de críticos tienden a favorecer las estrategias basadas en el mercado y, a menudo, dudan de los méritos de los enfoques regulatorios gubernamentales [2].
Algunos problemas destacados incluyen: [2]
- Captura regulatoria : la preocupación aquí es que la relación entre reguladores y regulados puede llevar a descuidar los intereses del público. En esta situación, es posible que la relación se vuelva demasiado estrecha, lo que lleva a la captura. Esto puede resultar en que el regulador proteja los intereses de los regulados.
- Legalismo : Se ha acusado al mando y control de sofocar la competencia y la empresa. Se ha postulado que esto es una consecuencia inevitable de las reglas inflexibles y complicadas que pueden crearse mediante el enfoque. Puede resultar en una regulación excesiva, que a su vez puede conducir a una regulación 'demasiado inclusiva'.
- Establecimiento de estándares : Seleccionar los estándares apropiados al implementar un régimen de CAC es crucial para que la regulación no cause perjuicio a aquellos que regula. Este es un obstáculo difícil de superar, ya que la cantidad de información requerida puede ser grave.
- Cumplimiento : Esto constituye un dilema muy importante para un enfoque regulatorio de la CAC. Uno de los problemas clave es el costo de la aplicación, especialmente cuando se ha desarrollado un sistema complejo de reglas. También hay problemas de alcance.
Los críticos de la CAC a menudo señalan la regulación basada en incentivos como una alternativa con términos utilizados como regulación inteligente, regulación basada en la gestión, regulación receptiva y metarregulación. Los posibles beneficios de este enfoque pueden incluir costos administrativos más baratos y una reducción en el riesgo de captura regulatoria . Sin embargo, se ha examinado la opinión de que la regulación basada en incentivos es radicalmente diferente de la CAC. [8] Las ventajas pueden ser exageradas, a menudo es necesario un sistema complejo de reglas para permitir un sistema efectivo, esto puede hacer que muchos esquemas basados en incentivos parezcan replicar algunas de las características del CAC. La inspección y el cumplimiento también pueden ser esenciales para evitar la evasión de responsabilidad, asemejándose nuevamente al CAC y posiblemente eliminando los beneficios planteados en términos de costo. [2] Si bien las prácticas pueden cambiarse a un nivel superficial mediante el uso de CAC, es posible que no pueda lograr los cambios de comportamiento necesarios para prácticas ambientales más sostenibles. [9] Hay algunos comentaristas sobre el tema que prefieren utilizar un "instrumento regulador directo" en lugar de un instrumento de "mando y control" debido a las connotaciones negativas que rodean el término. [10]
Eficiencia
Gran parte de la literatura sobre instrumentos regulatorios considera la eficiencia en términos de costos monetarios. CAC ha sido calificado por muchos críticos como "ineficiente" como un sistema que gasta recursos pero genera pocos ingresos. [11] Se percibe que el costo del cumplimiento es alto, lo que puede resultar en costos superiores a las sanciones por incumplimiento. Un resumen de 10 estudios demostró diferencias significativas en el costo entre el CAC y las alternativas de menor costo. [12] Los datos empíricos sugieren que las regulaciones de la CAC, especialmente los subsidios gubernamentales a la agricultura, [13] a menudo fomentan el daño ambiental , la deforestación y la sobrepesca en particular. [14] [15]
Algunos se han movido para defender ciertos aspectos de un enfoque de CAC, argumentando en contra de la creencia común de que estos regímenes son inherentemente ineficientes. [16] Con frecuencia se hace referencia a los incentivos económicos como un enfoque de regulación considerablemente más eficiente. Los incentivos más utilizados en este método se relacionan con los impuestos. Los costos administrativos de la recaudación de impuestos pueden subestimarse. Se ha acusado a los defensores de los incentivos de hacer supuestos simplificadores y de no tener plenamente en cuenta los costos de administrar los sistemas tributarios. [16] [17] En algunas circunstancias, la regulación CAC puede terminar siendo una opción menos costosa. Si bien los instrumentos económicos pueden actuar para reducir los costos de cumplimiento, en ciertos casos sus costos totales pueden ser realmente más altos. Esto puede deberse al alto nivel de monitoreo que se requiere para que un método incentivado sea viable y exitoso. [dieciséis]
Regulación ambiental
Solicitud
El uso de Mando y Control en la regulación involucra al gobierno u organismo similar para "ordenar" la reducción de los niveles de contaminación (por ejemplo, establecer niveles de emisiones) y para "controlar" la manera en que se logra (por ejemplo, mediante la instalación de tecnologías de control de la contaminación) . Se ha argumentado que el CAC tiene el potencial de ser eficaz en determinadas condiciones. A menudo, su eficacia puede determinarse si el problema tiene una fuente difusa o puntual. Un enfoque de CAC es relativamente compatible con la fuente puntual y la regulación de estos a menudo puede lograr el éxito. Por otro lado, CAC se esfuerza por abordar adecuadamente los problemas que tienen una fuente difusa y no puntual. [18] Evans [19] se basa en el siguiente ejemplo: “es relativamente fácil regular las emisiones de 10 grandes centrales eléctricas de carbón en un solo país, pero mucho menos fácil monitorear las emisiones causadas por millones de automovilistas o el efluente descargas de decenas de miles de granjas en todo el mundo ".
En Política Ambiental , la CAC se caracteriza por 3 tipos diferentes de normas, el uso de las normas está determinado por varios factores, incluida la naturaleza del problema ambiental y las capacidades administrativas del órgano rector: [17]
- Estándares ambientales. Estos son estándares impulsados centralmente. A menudo se utiliza un límite numérico legalmente exigible para determinar el "estándar", pero el término se puede utilizar de manera más amplia, describiendo reglas más generales sobre aceptabilidad.
- Estándares objetivo. La condición del medio ambiente en el que ingresa el contaminante es fundamental para estos estándares. Se puede subdividir en estándares de ambiente y de receptor. Los estándares ambientales establecen los objetivos que se aplican a los reguladores y responsables políticos. Considerando que los estándares de receptores se aplican a los regulados y establecen que no se debe exceder un nivel máximo especificado.
- Estándares de desempeño. Éstos determinan qué emisiones de un contaminante al medio ambiente son aceptables.
Se ha sugerido que si el cumplimiento alcanza los niveles apropiados, puede haber un buen grado de certeza de los resultados ambientales. [20] La regulación de la CAC tiene el potencial de conducir a una resolución más rápida de determinados objetivos de política medioambiental. [2] También puede proporcionar claridad a aquellos que están sujetos al reglamento. Puede haber una comprensión más clara de lo que se requiere y cómo cumplir con esos requisitos. [9] Se ha argumentado que el uso del enfoque CAC para resolver problemas ambientales puede tener consecuencias inesperadas si la aplicación se lleva a cabo sin crítica. [4] Gran parte de la política medioambiental hasta la fecha se ha asociado con el término incrementalismo desarticulado. Este término fue acuñado por Lindblom [21] y describe los cambios pequeños ya menudo no planificados que se han producido en el campo de la regulación medioambiental. Estos cambios en la regulación a menudo abordan problemas a pequeña escala con leyes sintonizadas con el área de interés particular. Este enfoque es criticado por no tener en cuenta las causas más amplias de los problemas ambientales.
Acuerdos ambientales internacionales
Protocolo Montreal
El Protocolo de Montreal de 1987 se cita comúnmente como una historia de éxito de la CAC a nivel internacional. El objetivo del acuerdo era limitar la liberación de clorofluorocarbonos a la atmósfera y, posteriormente, detener el agotamiento del ozono (O3) en la estratosfera.
Hubo una serie de factores que contribuyeron al éxito de Montreal, entre ellos: [22] [23]
- El problema y la solución fueron claramente definidos y respaldados por la industria (aunque no inicialmente)
- El agujero de ozono se podía medir fácilmente
- Hubo una alianza de cabildeo científica eficaz que jugó un papel clave para convencer al gobierno de los EE. UU. Y al sector comercial (en particular, DuPont, entonces uno de los mayores fabricantes de CFC)
Definir este acuerdo como un enfoque de CAC es un poco problemático ya que el acuerdo no instruye directamente a los estados sobre cómo cumplir sus objetivos. Sin embargo, el objetivo del Protocolo de Montreal ha sido eliminar la fuente de emisiones de CFC, como resultado, la única forma realmente factible para que un estado logre esto sería a través de la prohibición de sustancias relacionadas con el agotamiento del ozono. Algunos consideran que Montreal es un "caso especial" de un enfoque CAC exitoso. [19]
Cambio climático
El modelo tradicional de mando y control involucraba típicamente áreas de preocupación ambiental de las que se ocupaban los gobiernos nacionales. En las últimas décadas, los problemas ambientales transfronterizos han cobrado importancia. Este cambio ha expuesto muchas de las limitaciones de un enfoque de mando y control cuando se aplica a un ámbito más amplio y complejo. [19] El cambio climático se utiliza a menudo para ejemplificar las fallas percibidas de este enfoque regulatorio. El cambio climático es un buen ejemplo de una preocupación compleja, llena de incertidumbres y difícil de entender para muchas personas. [24] Esto puede ayudar de alguna manera a explicar la aparente incompatibilidad del cambio climático y un enfoque CAC. La mitigación del cambio climático requiere una acción de una naturaleza mucho más proactiva que la que pueden ofrecer los modelos tradicionales de CAC. Una de las razones de la falta de compatibilidad con muchos acuerdos ambientales internacionales es la forma en que está organizada la comunidad internacional. El derecho internacional no puede aplicarse de la misma manera que el derecho a nivel nacional. [25] Dado que el enfoque de la CAC se basa en gran medida en la prohibición de determinadas actividades y luego en su aplicación mediante sanciones, la ampliación al nivel internacional resulta problemática. Sin un organismo de aplicación internacional fuerte, es poco probable que la CAC sea una herramienta eficaz para abordar la mayoría de los problemas ambientales transfronterizos, incluido el cambio climático. [24]
Futuro de la regulación de mando y control en política medioambiental
La naturaleza internacional de muchos problemas ambientales contemporáneos dificulta los enfoques regulatorios de la CAC. Desde la década de 1970, el entusiasmo por la implementación de incentivos económicos para la regulación ha ido en aumento. Esto se debe, en parte, al desencanto con el mando y el control. [26] El alejamiento del CAC no parece estar desacelerando, la mayor participación de una variedad de actores puede ser la respuesta. El papel de las ONG ambientales en la formulación de políticas ha cambiado drásticamente en las últimas décadas. Su número y la influencia que ejercen sobre los gobiernos nacionales y las negociaciones a nivel internacional ha aumentado. [27] La participación de las ONG ha contribuido al desarrollo de la política internacional de diversas formas. Gran parte de la política medioambiental se ha visto influida por las investigaciones recopiladas por estas organizaciones. También actúan como denunciantes, actualizando a los reguladores de avance y cumplimiento. Una combinación de diferentes enfoques, que involucran a una variedad de actores y tipos regulatorios, puede ser la mejor respuesta. Sin embargo, es probable que muchos gobiernos persistan en la CAC debido a los beneficios políticos y al hecho de que no siempre es tan inflexible e ineficiente como muchos economistas sugieren. [27]
Referencias
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