Los estudiosos, muchos de los cuales son chinos, han proporcionado relatos detallados del impacto del desarrollo económico en el panorama ambiental de China a lo largo del siglo. A mediados del siglo XIX, amplias franjas del norte de China eran desérticas ; la deforestación y las malas prácticas agrícolas han degradado vastas extensiones de tierra; el uso excesivo había agotado las poblaciones de peces; y las fábricas en pequeña escala han comenzado a contaminar los recursos hídricos del país. [1] [2] [3] Además, las presiones de la creciente población de China y las frecuentes guerras , que cobraron su propio precio grave en el medio ambiente, agravaron el desafío del desarrollo de China.[4] [5]
Sin embargo, a fines del siglo XX y principios del XXI, hubo un crecimiento explosivo en la economía de China. Las nuevas políticas gubernamentales alentaron la privatización de la agricultura , la urbanización generalizada de la población rural de China, el desarrollo de decenas de miles de industrias rurales en pequeña escala y una afluencia de inversión internacional . [6] [7] Los resultados han sido asombrosos: cientos de millones de chinos han salido de la pobreza ; La economía de China sigue creciendo a un ritmo del 8% al 12% anual, como lo ha hecho durante dos décadas y, a fines de 2005, China era la cuarta economía y el tercer país exportador del mundo, después de Estados Unidos y Alemania. . [8] Sin embargo, el medio ambiente de China pagó un alto precio por este crecimiento económico. La contaminación del agua , la contaminación del aire y la degradación del suelo representan una enorme amenaza para los ecosistemas y la salud humana . Sin embargo, el gobierno chino se está tomando en serio estos problemas y ahora se están incorporando en políticas y planes al más alto nivel. [9]
Al igual que el rápido crecimiento económico , también cambia rápidamente el sistema de gobernanza ambiental en China; resultando en nuevas instituciones y prácticas ambientales. Las autoridades estatales gobiernan cada vez más a través de leyes y descentralizan la formulación e implementación de políticas ambientales. A los actores no estatales, tanto empresas privadas como ciudadanos (organizados), se les otorgan y asumen más responsabilidades y tareas en la gobernanza ambiental . [10] Se han desarrollado nuevas relaciones entre el Estado, el mercado y la sociedad civil en la gobernanza ambiental, con más énfasis en la eficiencia y la legitimidad. [11]
Instituciones ambientales de China
China alguna vez creyó que los humanos podían y debían conquistar la naturaleza, y que solo las sociedades capitalistas sufrían daños ambientales . [12] [13] Pero en 1972, cuando China envió una delegación a la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano , esa línea de razonamiento comenzó a cambiar. [14] En 1974 se estableció el Grupo Líder de Protección Ambiental del gobierno con equivalente en las provincias. Esto luego se convirtió en la Agencia Nacional de Protección Ambiental en 1988. [15] En 1983, la protección ambiental fue declarada un principio nacional básico en China y, en consecuencia, los principios clave para la protección ambiental fueron propuestos por el gobierno de China , que incluyen 'la prevención es el principal, luego controlar el 'contaminador responsable del control de la contaminación '. [16] [17] Posteriormente, se formuló un marco normativo nacional, compuesto por una serie de leyes ambientales , reglamentos ejecutivos, normas y medidas (sobre todos los principales sectores ambientales, comenzando con la protección marina y el agua en 1982 y 1984 respectivamente. [ 16] [17] 18] [19] En 1994, China estableció una estrategia amplia para lograr el desarrollo sostenible y para 1996, China ya había elaborado su primer plan quinquenal sobre protección del medio ambiente. [20]
A nivel nacional, China tiene más de 20 leyes ambientales aprobadas por el Congreso Nacional del Pueblo , también hay más de 140 regulaciones ejecutivas emitidas por el consejo estatal, y una serie de regulaciones sectoriales y estándares ambientales establecidos por la Agencia Estatal de Protección Ambiental (SEPA). ). [21] En 2003, el gobierno de China propuso un nuevo concepto de desarrollo que enfatizaba el humanismo e intentaba lograr el desarrollo sostenible y la armonía entre el hombre y la naturaleza, así como el progreso socioeconómico coordinado entre varias regiones y con países extranjeros. [22] A nivel internacional, China también ha participado en tratados como el Convenio sobre la Diversidad Biológica y los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas, que incluyen el alivio de la pobreza, la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible. [23]
Institucionalmente, el marco regulatorio nacional se implementa verticalmente a través de un sistema de gestión de cuatro niveles, es decir, a nivel nacional, provincial, municipal y de condado. Los tres últimos niveles están regidos directamente por sus autoridades correspondientes en términos de gestión financiera y de personal , mientras que la SEPA solo es responsable de su operación sustancial. [24] La promulgación de las diversas leyes, instrumentos y reglamentos ambientales a lo largo de las últimas dos décadas fue paralela a un aumento gradual del estatus burocrático y la capacidad de estas autoridades ambientales. [25] Por ejemplo, la NEPA fue elevada a través de la Oficina Nacional de Protección Ambiental a la Agencia Nacional de Protección Ambiental (en 1988), y en 1998 recibió el estatus ministerial como SEPA. [26] En 1995, el "estado medioambiental" de China tenía más de 88.000 empleados en China y en 2004 había crecido a más de 160.000 empleados. Según Jahiel (1998: 776 citado en Carter et al., 2007) sobre esta burocracia ambiental: “los últimos 15 años han visto el montaje de un extenso sistema institucional a nivel nacional y el aumento de su rango”.
Además de la SEPA, la Comisión Estatal de Planificación del Desarrollo (SDPC) y la Comisión Estatal de Economía y Comercio (SETC) son importantes agencias estatales nacionales en la protección del medio ambiente, especialmente desde la reciente reorganización gubernamental. [27]
De la regulación ambiental a la gobernanza ambiental
Gobernanza ambiental inicial de China
El régimen ambiental inicial en China vio al estado jugando un papel dominante, mientras que la industria y la comunidad tenían poca influencia para afectar al régimen. Principalmente, el estado estaba formado por agencias administrativas, que incluían departamentos ambientales y agencias económicas con poca o ninguna participación de las instituciones legislativas y judiciales. [28] Los sectores empresarial o industrial eran únicamente sujetos pasivos regulados por el estado, sin ningún interés en el cumplimiento más allá de las regulaciones ambientales estatales. [29]
Antes de mediados de la década de 1990, no existían ONG verdaderamente ambientales en China. Obviamente, no hubo presencia de una sociedad civil fuerte para articular los intereses ambientales y las ideas de la sociedad civil entre los políticos y los tomadores de decisiones o para presionar por la implementación de la política ambiental en China. [30] La sociedad civil y las víctimas de la contaminación industrial solo pueden recurrir a tres canales para salvaguardar sus intereses o manifestar su descontento ante cualquier conflicto ambiental. En primer lugar, los ciudadanos podrían quejarse de los daños causados por la contaminación industrial en las EPB a varios niveles. En segundo lugar, los diputados a los congresos populares y los representantes de las conferencias consultivas políticas populares a nivel nacional, provincial, municipal y de país podrían presentar mociones y propuestas para suspender la contaminación industrial o indemnizar a las víctimas. En tercer lugar, las víctimas individuales podrían solicitar la mediación de las autoridades ambientales en casos de conflictos ambientales con contaminadores industriales, lo que, en raras ocasiones, resultó en una indemnización . [31]
Fallos de las políticas ambientales dominadas por el estado
Durante mucho tiempo, las ONG organizadas por el gobierno como la Organización de Protección Ambiental de Beijing y el Fondo Ambiental de China dominaron el sector ambiental de la "sociedad civil". Tenían y tienen más libertad de registro y pueden desempeñar papeles importantes en materia ambiental debido a su estructura institucional menos restrictiva, su experiencia y sus estrechos vínculos con las agencias estatales. [32] Estas GONGO articulan el interés ambiental y lo llevan a las instituciones estatales y de mercado a través de sus redes cerradas y conexiones personales con los responsables de la formulación de políticas. De esa manera, asumen que están cerrando la brecha entre las ONG y la sociedad civil por un lado, y el estado por otro lado, y por lo tanto, se convierten en un importante escenario no estatal para la política ambiental de China. [33]
Sin embargo, a mediados de la década de 1990, era evidente que el marco regulatorio ambiental relativamente completo establecido a fines de la década de 1970 no había logrado prevenir la degradación general de la calidad ambiental de China. Según Shi et al., (2006), hay una serie de razones responsables del desempeño poco impresionante de la primera regulación ambiental de China.
Primero, China desarrolló su regulación ambiental en la década de 1970, con poca experiencia y prácticamente sin capacidad institucional. Esta regulación ambiental inicial también fue un modelo de las de los países occidentales, pero el aislamiento internacional de China en la década de 1970 y principios de la de 1980 hizo que el proceso de aprendizaje fuera difícil y deficiente. [34]
En segundo lugar, China carecía de un estado medioambiental fuerte, con una capacidad de vigilancia y aplicación amplia y eficaz, para supervisar el régimen inicial de control de la contaminación medioambiental industrial. [35] Debido a la falta de autoridad, capacidad y recursos de las EPB para monitorear y hacer cumplir el cumplimiento ambiental industrial, el régimen se volvió ineficaz para manejar y abordar la contaminación industrial. Esto es especialmente cierto a nivel de ciudad porque, en 2004, no había estaciones de monitoreo ambiental ni agencias de supervisión e inspección ambiental a nivel de ciudad. [36] [37]
En tercer lugar, el régimen se diseñó principalmente para apuntar a las grandes empresas estatales dentro de una economía de planificación centralizada mediante intervenciones directas de comando y control. La base más importante de la regulación eran los estándares de descarga de contaminantes basados en la concentración y, en consecuencia, todos los programas regulatorios estaban sesgados a favor de la reducción de la contaminación al final de la tubería, que resultó ser tecnológicamente poco confiable y económicamente costoso en China. [38] Además, el sistema era ineficaz y costoso para hacer frente a la gran cantidad de entidades industriales emergentes de pequeña escala, especialmente las ETV en las zonas rurales. [39]
Finalmente, la industria experimentó cambios constantes y rápidos en la década de 1990, tanto en escala (cuantitativamente) como en estructura (cualitativamente). La transformación industrial constituyó un objetivo cambiante y resultó difícil desarrollar un sistema de regulación ambiental correspondiente [40]
Transición en el sistema de gobernanza ambiental de China: la reorganización de las instituciones estatales
El aparato estatal chino sigue siendo predominantemente importante en la protección y reforma ambiental. Tanto la naturaleza del orden social chino contemporáneo como el carácter del medio ambiente como bien público salvaguardarán la posición crucial del estado en la protección y reforma del medio ambiente durante algún tiempo. [41] Actualmente, la articulación de los intereses ambientales se ha convertido en responsabilidad exclusiva de las Oficinas de Protección Ambiental (EPB), que es un departamento destacado en varios niveles gubernamentales. Sin embargo, las quejas más comunes de analistas ambientales chinos y extranjeros se centran precisamente en este sistema de EPB (locales). Es evidente que las EPB locales dependen tanto de las autoridades ambientales de nivel superior como de los gobiernos locales y, como tales, han sido criticadas por su escasa capacidad ambiental (tanto en términos cualitativos como cuantitativos) y, de manera más general, por la falta ( y distorsión) de la información ambiental [42] Sin embargo, el sistema de organizaciones ambientales estatales en China está mostrando cambios notables desde el cambio de milenio, de los cuales cuatro merecen ser mencionados. [43]
En primer lugar, se ha modernizado y actualizado el contenido de la política medioambiental de China. Durante la última década, China ha formulado nuevas leyes ambientales, que incluyen la Ley de Promoción de Producción más Limpia (de 2002) [3], el Decreto de Divulgación de Información Ambiental (de 2008), la Ley de Promoción de la Economía Circular (de 2009), la nueva instrumentos de política medioambiental, como acuerdos voluntarios [44] y comercio de derechos de emisión. [45] Todas estas leyes apuntan a una armonización de la política ambiental de China con la de los países de la OCDE .
Sin embargo, el sistema operativo y el modo de implementación de estas modernas estrategias ambientales aún mantienen algunas de sus características chinas: multas bajas , énfasis en la promoción más que en la regulación y una complicada división de responsabilidades entre líneas horizontales y verticales. [46] Además, algunas políticas medioambientales típicamente chinas, como el principio de los tres simultáneos y el programa National Environmental Model City, siguen intactas a pesar de la fuerte influencia y cooperación internacional [47] [48]
El segundo acontecimiento es que China se está alejando de un sistema rígido, jerárquico de comando y control hacia un sistema de implementación y formulación de políticas ambientales descentralizado y más flexible. Las Oficinas de Protección Ambiental locales y provinciales y los gobiernos locales son más prominentes en el desarrollo de prioridades ambientales, estrategias, modelos financieros y arreglos institucionales. [49] Esto se debe a fallas estatales pasadas en la política ambiental nacional, aunque también se ve como parte de tendencias más amplias de control menos centralizado en la sociedad china. La tendencia es hacia una mayor influencia y poder de toma de decisiones por parte de las autoridades locales y la disminución del control de Beijing , tanto por las estructuras estatales centrales como por el PCCh (por ejemplo, la descentralización en la política energética . [50] Los defensores de la descentralización han argumentado que Las políticas ambientales descentralizadas y más flexibles pueden ser más efectivas, ya que pueden adaptarse mejor a la situación física y socioeconómica local; sin embargo, las percepciones de los ciudadanos sobre el desempeño (ambiental) de los gobiernos urbanos locales no son muy positivas. [51] En China, como en otros lugares, la descentralización no se traduce automáticamente en una mejor protección del medio ambiente, ya que las autoridades locales suelen dar preferencia al crecimiento económico y las inversiones sobre el desarrollo progresivo de políticas ambientales y la aplicación estricta de la reglamentación y las normas ambientales. [52] Por lo tanto, las políticas descentralizadas necesitan ir en paralelo con la medición del desempeño, la auditoría (ambiental) en gy mecanismos de rendición de cuentas , para asegurar que las autoridades locales den prioridad a las preocupaciones ambientales de los ciudadanos (y no a sus propios intereses). En la China contemporánea, se han desarrollado a este respecto el Sistema de examen cuantitativo para el control ambiental urbano integral y un sistema de auditoría ambiental emergente . [53] [54] Aseguran alguna forma de control nacional, donde la formulación y aplicación de políticas ambientales se descentraliza.
El tercer avance importante en el sistema de gobernanza ambiental de China, que también es fundamental para el desempeño general de todos los responsables de la toma de decisiones, es el fortalecimiento del estado de derecho (ambiental). Esto puede identificarse como una modernización de la política ambiental , estrechamente ligada al surgimiento de una economía de mercado . [55] El sistema de leyes ambientales ha llevado al establecimiento de estándares de calidad ambiental y niveles de descarga de emisiones. Hay indicios de que el estado de derecho se toma más en serio en el campo del medio ambiente y esto ha sido provocado por la apertura de China a la economía y la política global . [56] El fortalecimiento del estado de derecho ambiental va de la mano de más recursos para la aplicación, [57] un estilo de aplicación más formal de las EPB y castigos (financieros) más fuertes para las empresas. Por ejemplo, los tribunales se están involucrando más en la aplicación de la ley, además de los procedimientos legales iniciados por ciudadanos y ONG ambientales, como el conocido Centro de Asistencia Legal para Víctimas de la Contaminación (CLAPV). [58]
Modos de gobernanza ambiental en China
Durante las últimas dos décadas, la gestión ambiental en muchos países de la Organización de Cooperación Económica para el Desarrollo (OCDE) ha cambiado y diferentes autores han utilizado diferentes conceptos para caracterizar estos cambios. Según Tietenberg (1998) y Khanna (2001), ha evolucionado el uso de instrumentos voluntarios y basados en el mercado, además de, ya veces en lugar de, la regulación de mando y control . Otros han enmarcado los cambios en términos de una transición del gobierno a la gobernanza (por ejemplo, Jordan et al., 2005), enfatizando el papel de los actores no estatales en la política ambiental.
Aunque el estado sigue teniendo un papel importante en la regulación de las externalidades de la contaminación en el régimen medioambiental de China, la sociedad civil y los mercados ya no pueden ser ignorados o considerados como dependientes únicamente del estado. [59] En el sistema de gobernanza ambiental de China, tres actores e instituciones principales han adoptado posiciones más equilibradas: el Estado, los actores e instituciones económicos y la sociedad civil. El estado representa a todos los órganos gubernamentales que inciden en la gestión ambiental industrial, incluidos los poderes administrativo, legislativo y judicial en los diferentes niveles. Los actores económicos incluyen la industria, los inversores, los clientes y las instituciones financieras, que se han vuelto cada vez más independientes del estado. En este artículo, la sociedad civil se define como una red autoorganizada y coordinadora de actores sociales que son relativamente independientes del control del Estado y del sector privado [60].
Mercados y actores económicos
Convencionalmente, las economías de planificación centralizada hicieron un mal trabajo al establecer las señales de precios correctas para un uso sostenible de los recursos naturales y una minimización de la contaminación ambiental. [61] Con un giro hacia una economía social de mercado, esto está cambiando. En China, la protección del medio ambiente se convierte lentamente en parte de los mercados, los precios y la competencia, de cuatro formas.
Primero, los subsidios a los recursos naturales (como el agua y la energía) se están descontinuando rápidamente, cambiando los precios de los recursos naturales hacia precios de costo. Por ejemplo, los precios del agua para los ciudadanos, las industrias y los agricultores han aumentado considerablemente durante la última década, a menudo con un 10% o más por año. [62] [63] Asimismo, los precios de la energía han perdido igualmente parte de sus subvenciones. Los precios más altos de la energía contribuyeron a una mayor eficiencia energética . [64] En ocasiones, los grupos de ingresos más bajos se ven compensados económicamente por los fuertes aumentos de precios.
En segundo lugar, los incentivos económicos , las tarifas y los impuestos se utilizan cada vez más para influir en la toma de decisiones (económicas) de los contaminadores. Particularmente, las tarifas de descarga (relacionadas con la cantidad de contaminación o la cantidad de contaminación que excede los estándares) son comunes. [65] En 2007, las autoridades medioambientales recibieron alrededor de 174.000 millones de RMB de tasas por descarga de residuos, y esta cantidad ha ido aumentando durante los últimos cinco años con un 20-30% anual. Entre 2000 y 2008, el cargo promedio de tratamiento de aguas residuales por m3 en las 36 ciudades más grandes aumentó en casi un 300%. (Anuario estadístico de China sobre el medio ambiente, varias ediciones). Las tarifas son más elevadas en las zonas altamente contaminadas y económicamente desarrolladas, pero muchas industrias pequeñas y rurales aún lograron escapar del pago debido a la falta de aplicación. [66] Además de estas tasas, se puede presenciar un número creciente de proyectos piloto sobre pagos por servicios ambientales, en los que los consumidores de recursos son compensados financieramente por un menor uso de los recursos (o menos contaminación). [67]
El tercer avance en el sistema de gobernanza ambiental en China es la creciente participación de empresas privadas en la ejecución de tareas y servicios públicos sobre el medio ambiente. Por ejemplo, la provisión de servicios urbanos de agua potable y aguas residuales, energía y manejo de residuos sólidos experimenta todo tipo de nuevos modelos de asociación público-privada . [68] Las funciones de servicio ambiental de las autoridades ambientales provinciales también están parcialmente privatizadas y comercializadas (como la vigilancia, la educación y la difusión de información; [69]
Gobernanza ambiental más allá del Estado y el mercado: sociedad civil
Además de la participación directa de los ciudadanos en la elaboración e implementación de políticas ambientales, los ciudadanos también tienen suficiente libertad para organizarse, expresar sus preocupaciones ambientales y establecer nuevas agendas públicas para la reforma ambiental en la China contemporánea. [70]
En la actualidad, existen en China más de 10 000 ONG ambientales locales, provinciales y nacionales. [71] Entre ellos, al menos 300 pertenecen a una red nacional poco conectada de activismo ambiental para el año de 2010. [72] Estas ONG a menudo no son muy adversarias o conflictivas; son expertos y organizaciones de sensibilización, como Global Village. Algunas ONG están muy relacionadas con organizaciones estatales, como las organizaciones no gubernamentales populares organizadas por el gobierno o las ONGG [73].
El "espacio político" para un movimiento ambientalista de estilo occidental todavía parece limitado, pero en comparación con hace una década, este espacio se está expandiendo. Mientras que en algunas de las economías de planificación centralizada de Europa central y oriental, las ONG ambientales desempeñaron un papel en la articulación de protestas ambientales y de otro tipo contra el orden social imperante, en China las ONG ambientales han sido marginales hasta ahora en impulsar la reforma ambiental de la economía o la política china. . [74] Las ONG internacionales como Greenpeace y WWF han invertido grandes esfuerzos en estimular aún más el movimiento ambiental en China, con éxitos ambivalentes. Junto con la liberalización económica , la descentralización de la toma de decisiones y los experimentos con la democratización local , la presión de la sociedad civil sobre las autoridades (ambientales) locales para reducir la contaminación ambiental está aumentando bastante. [75]
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- ^ Ho, P. (2007) Activismo integrado y cambio político en un contexto semiautoritario ', China Information, 12 (1), 187-209
- ^ Carter, NT y Mol, APJ (2007) Gobernanza ambiental en China . Londres: Routledge
- ^ Carter, NT y Mol, APJ (2007) Gobernanza ambiental en China . Londres: Routledge
Ver también
- Modernización ecológica
- Problemas ambientales en China
- Política medioambiental en China
- Políticas ambientales
- Gobernanza global
- Ecología política